尝鲜公租房，集体土地需过“三重门”

导读：日前，北京在明律师事务所主任杨在明律师接受《瞭望东方周刊》杂志采访，就集体土地建公共租赁住房发表了自己的观点，以下为采访全文。

《瞭望东方周刊》记者单素敏 孔祥鑫丨北京报道

政策、资金、模式，只有这三道门槛都跨过去，集体土地建租赁房项目才算真正成功

▲ 北京西南六环的房山区乐活雅苑公租房一角

唐家岭位于北京市西北五环外的海淀区西北旺镇，其整洁美观的住宅区、环境宜人的公园，令许多初到那里的人眼前一亮。

谁又能想到，这个城中村曾是著名的“蚁族”聚居地，聚集了超过6万的外来人口，一度闻名全国。

2010年北京市两会期间，几位人大代表在本地人口不足3000人的唐家岭调研走访时发现：这里80%的村民都在自家宅基地上加盖楼房，有的甚至高达7层；不少房子的二楼面积比一楼还大，不乏打开窗户即能伸手够到对面的“拉手楼”；街道上污水横流。

同一时期，地处海淀区温泉镇的东埠头村的情况也大体如此：社情复杂，治安、消防、卫生隐患突出。

2010年3月29日，唐家岭地区村民回迁楼及多功能产业用地正式奠基，唐家岭地区整体改造全面启动。一场用集体建设用地建设租赁住房的城中村改造，彻底改变了唐家岭、东埠头村、朝阳区平房乡平房村等一批试点的面貌。

跨越了政策、资金、模式这三重门槛，从前靠吃“瓦片”为生的村民，依靠集体土地上建设的租赁房，找到了一条全新的集体经济发展方式。

“以前只能吃苹果，现在允许吃梨子了”

“长期以来，相较于国有土地，集体土地的用途限制更多。”北京在明律师事务所主任、征地拆迁业务部首席律师杨在明告诉《瞭望东方周刊》。

杨在明律师介绍，现行《土地管理法》将土地进行了城市和农村的市场分割，只有在国有土地上建房才能成为商品房，在市场上流通，而农村集体土地上建的房子不能买卖交易。

而目前，在“城乡一体化”的规划框架下，集体建设用地已开始探索有限制的交易，即取得国家正式的规划审批的集体建设用地，允许建设房屋进行租赁，但不能买卖、不得转租。

杨在明律师认为，唐家岭这样的群租现象人口净流入的大中城市普遍存在，正是这种现实需求倒逼了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（以下简称《试点方案》）的制度创新。

原国土资源部、住房和城乡建设部于2017年8月28日发布的《试点方案》明确，在北京、上海、沈阳、南京、杭州等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。相比目前正在北京市大兴区等33个县区进行的农村土地制度改革试点，这种创新只是“迈开了一小步”，但其对于农村土地制度改革的意义却并不简单。

《试点方案》中提到，开展集体土地建租赁试点，“有助于丰富农村土地管理实践，促进集体土地优化配置和节约集约利用，加快城镇化进程”，试点的目标则是形成一批可复制、可推广的改革成果，为构建城乡统一的建设用地市场提供支撑。

国务院发展研究中心综合研究室主任刘卫民告诉《瞭望东方周刊》，就北京而言，传统乡镇企业、农贸市场等集体经济产业，并不符合未来的产业规划发展方向，而集体土地建租赁房则有助于拓展集体土地用途，拓宽集体经济组织和农民增收渠道，缓解住房供需矛盾。

“也就是说，以前只能吃苹果，现在允许吃梨子了，但要讲究吃法。运营模式是这场试验能否成功的关键。”刘卫民说。

“首要问题是缺钱”

尽管制度障碍正在破除，但集体土地建租赁房仍存在诸多困难。

“首要问题是缺钱。”北京市泓科鑫宇房地产投资有限公司（以下简称泓科鑫宇）常务副总经理贺建峰对《瞭望东方周刊》坦言。

泓科鑫宇是朝阳区平房乡在2011年针对平房村集体土地租赁房试点项目专门成立的集体企业，主要负责试点项目的开发建设、资金筹集等工作。

而平房村的这个名为泓鑫家园的公租房小区总投资11亿元，“几乎全是缺口”。

“这个项目地处北京规划的绿化隔离带，所以征地款项有限。而且集体土地没有进入市场进行招拍挂，不能进入一般开发的贷款流程，无法融资。”贺建峰说，为确保项目工程顺利开工，朝阳区房屋管理局预付了3年约2亿元的租金，剩下的部分则由乡政府统筹。

“幸好这个地块是预留的集体建设用地，一直空置，如果涉及拆迁会更难。”贺建峰说。

唐家岭项目也用同样的方式缓解了建设资金的燃眉之急。经村、镇、区共同协商，海淀区政府预付了3年共8900万元租金，支持项目在2014年正式开工建设。

如今，资金捉襟见肘的情况已经改善。

2017年11月，北京发布的《关于进一步加强利用集体土地建设租赁住房工作的有关意见》（以下简称376号文）中提出了三种融资方式：集体土地租赁住房项目的资本金及其他配套资金可以通过集体经济组织自有资金，运营机构或签约租赁企业支付租金；农村集体经济组织以建设用地的预期收益，向金融机构申请抵押贷款，或者由农村集体经济组织以土地使用权入股、联营的方式，与国有企业联合开发建设。

北京市住建委相关负责人告诉《瞭望东方周刊》，目前集体土地租赁住房试点项目还可以获得国家开发银行北京分行、农业银行北京分行、建设银行北京分行、华夏银行4家银行的低息贷款。

从四家银行已经确定的具体融资方案来看，符合银行评级条件的农村集体经济组织、与国企合作的联营公司可以获得最长25~30年的贷款期限，并可灵活还款；银行还对其设置宽限期，宽限期内只还利息不需还本；试点项目建设期内利息可用贷款偿还；贷款金额最高可达项目总投资的80%，等等。

2017年4月12日 , 工作人员在北京燕保·马泉营家园公租房项目登记处对市民提交的申请材料进行初步审核

村民变股民，月入2万元

实际上，唐家岭、温泉镇东埠头村、平房村三个已投入运营的试点项目之所以能够通过区政府预付租金解决部分建设资金问题，是因为这几个集体土地租赁房都是由政府整体趸租，再作为公租房向符合条件的申请人配租。

这种租赁模式下，项目几乎不存在任何经营压力或风险，但这种“旱涝保收”也引来了一些担忧。“缺乏市场化的运营，集体资产如何增值，农民的利益如何保障？”一位不愿具名的观察人士对《瞭望东方周刊》表达了这样的疑惑。

对此，接受采访的北京市规土委相关负责人认为：“应该注意到，376号文中明确提出，‘鼓励’而非‘强制’趸租集体租赁住房作为公租房房源。也就是说，集体土地租赁住房可以与房屋租赁市场接轨，租金也可以市场化。即便是公租房，每年也有一定的租金涨幅，况且，项目还有配套商业物业。”

“376号文还提到，鼓励将集体租赁住房委托给专业化运营企业进行管理和运营，通过提高租赁业务和物业管理的标准化、专业化水平，住房、商业配套的租金也会有提升空间。”上述规土委相关负责人表示。

中原地产首席分析师张大伟告诉《瞭望东方周刊》：“集体土地的租赁房，在租金市场化的情况下，可以达到年投资回报率5%以上。”

贺建峰也透露，根据测算，泓鑫家园公租房项目的年收益率为7%~8%，收回全部成本需要15~20年。

实际上，长远、稳定、可期的租金比一次性买断土地的补偿更有吸引力。

公开资料显示：2016年唐家岭村民委员会改制为村股份经济合作社，村民以土地作股，分享集体土地租赁房试点项目的租金收益，变为股民的村民还可以将回迁房作为公租房出租，这样算下来有的家庭可实现月收入2万元左右。

另据《每日经济新闻》报道，上海市的一个集体土地租赁房试点项目，闵行区七宝镇联明村的公租房小区年租金回报率可达到约15%，加上小区的两个市场、商务楼等产生的收入，目前村里每户家庭每年能拿到差不多2万~3万元的分红。

“集体土地建租赁房的最终目的，是要兼顾经济效益和社会效益，实现农村集体、农民、租赁房需求人群以及政府的共赢。”上述北京市规土委相关负责人说。

注：《瞭望东方周刊》由新华社主管，瞭望周刊社主办，瞭望东方传媒有限公司出品，于2003年11月18日在上海创刊，是一本为近20年里新崛起的读者群所创办的大型综合类新闻周刊。

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