重磅！十四五规划和2035年远景目标纲要发布，征地拆迁缩减成定局！

#征地拆迁

在明小编 2025-08-14 07:55:54

2021年3月11日，十三届全国人大四次会议表决通过了关于国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要的决议，《纲要》全文于3月12日发布。这一指引国家未来15年发展的纲领性文件中多处提及与农村土地制度改革、征地拆迁相关联的问题，农民朋友们不可不看。本文，在明律师就第一时间为大家带来其中核心内容的深度解读——缩小征地范围、严控拆迁规模已成定局。

【要点一：严禁随意撤并村庄搞大拆大建】

《纲要》第24章第1节指出，科学编制县域村庄布局规划，因地制宜、分类推进村庄建设，规范开展全域土地综合整治，保护传统村落、民族村寨和乡村风貌，严禁随意撤并村庄搞大社区、违背农民意愿大拆大建。

优化布局乡村生活空间，严格保护农业生产空间和乡村生态空间，科学划定养殖业适养、限养、禁养区域。鼓励有条件地区编制实用性村庄规划。

2020年的一段时间以来，“撤并村庄”“村改居”等新农村建设拆迁在一些地方声势浩大，推进迅猛，引发了社会各界尤其是学术理论界的高度关注和担忧。

在明律师曾多次强调，这类项目从法律定位上应完全区分于征收拆迁，必须根据所涉村实际情况充分尊重农民意愿，保障其完整行使村民自治权利，避免任何名义的行政干预尤其是强制、逼迫，将是否拆旧建新，是否搬迁上楼的选择权和决定权交给农民自己。

动辄采取收回宅基地使用权、村委会帮拆助拆甚至夜间偷拆等做法强行推进都是非法的、极不合理的，更完全违背了撤并村庄的初心和目的。

如今《纲要》明确给出了政策导向，对于2021年此类项目的规范有序开展指明了要求和方向。

此外，《纲要》在此处还提及了科学划定养殖业区域的问题，这对于近年来持续存在的禁养区范围扩张，养殖场频繁被以环保、违建名义查处整治等矛盾的化解无疑有所助益。

【要点二：“三块地”制度改革深化，缩小征地范围成定局】

除去上述撤并村庄、查处拆除养殖场等行为要受到严格、科学的控制，农村“三块地”制度改革被《纲要》明确将继续深化，缩小征地范围就此已成定局。

《纲要》第20章第2节指出，建立健全城乡统一的建设用地市场，统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。此即从市场发展角度对这一问题的第一次提及。

《纲要》第25章第1节继续指出，深化农村宅基地制度改革试点，加快房地一体的宅基地确权颁证，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。

积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度。允许农村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。

建立土地征收公共利益认定机制，缩小土地征收范围。

此即从深化农业农村改革的角度对此前第20章提及的目标进行了进一步解读和明确。一份《纲要》两处提及，且所占篇幅可观，足可见农村土地制度改革将在未来5年乃至于15年间取得更为显著、快速的推进。

我们可以看到，《纲要》在论述这一问题时很明确地将其分成了3个层次，一个层次对应“一块地”，合起来就是“三块地”。

但在论述顺序和逻辑上，这次却有了细微的变化。我们或可以从中理出这样一个逻辑来：

深化宅基地制度改革试点——有偿收回的闲置宅基地转为集体经营性建设用地入市——实现缩小征地范围目标

也就是说，农村“三块地”制度改革是一个有机的整体，而不是相互独立、分离的改革。简言之，农民朋友将会面对以下新事物、新变化：

1. “房地一体”的确权登记颁证。以往农村手里要么没有宅基地、房屋的权属凭证，要么仅有一些颁发年代久远、记载内容不详且不够规范、准确的土地证、房产证或者土地登记表等。要想实现宅基地制度改革试点的落实，让农民靠房和地增收致富，“房地一体”的确权颁证将是基础。

在这一过程中，因历史遗留原因形成的“一户多宅”“超占面积”“翻建扩建”“城镇户籍子女继承”等争议性问题都有望得到一并解决，这对于维护农民财产权益而言有着十分积极的价值。

2. 宅基地“三权分置”。这里的“三权分置”重点在于将宅基地的使用权与新诞生的权利种类“资格权”分离。使用权将得到盘活利用，可以在不违背乡村庄规划的基础上从事各种文创产业等经营活动，向城里的投资者或者外村人出租，甚至可以搞农房和宅基地使用权的抵押融资贷款。

而“资格权”则继续牢牢把持在本集体经济组织的农户手中，宅基地上房屋的所有权、宅基地的“资格权”不会动摇，从而确保改革的收益首先造福于村集体和农户，改革的主动权始终掌握在农民的手中。

3. 进城落户村民的闲置宅基地和农房可自愿有偿退出或者有偿付费使用，腾出来的土地可转变为集体经营性建设用地入市，从而进一步实现村集体和农民的增收发展。

集体经营性建设用地的最大问题在于存量十分有限，允许在一定条件下“腾挪”就成为了开展此项改革的有力支持。当然前提是必须尊重农户的意愿，不得强行搞收回或者未经村民自治程序去乱收费。

4. 在集体经营性建设用地能够入市交易，进而满足城镇居民长期租住需求，宅基地上房屋能够被充分盘活利用开展特色经营的情况下，农村的这盘棋就走活了，将集体土地征收为国有才能搞建设、经营的老思路就可能被彻底改变。

此时，缩小征地范围的目标也就有望在“社会公共利益标准”进一步明确、具象化的基础上得以实现了。

在明律师需要强调的是，上述农村土地制度改革的推进思路事实上已经确立了6年以上（至少可追溯至2015年）。此番《纲要》发布取消了宅基地制度改革试点要“稳慎”推进的表述，将其明确为“深化”，且在表述顺序上排到了“三块地”的最前面。毫无疑问，在农村征拆范围、规模被明确要求控制、缩小的指导思想下，任何以“拆旧建新”“拆除重建”为形式项目的合法、合理性都应当受到更为严格的监督和审查，农民朋友对房屋、土地的财产权利也理应在《民法典》全面施行的新时代得到强化升级的维护和保障。

再遇到以动辄逼签、骚扰、强拆、蒙骗的情形，及时咨询专业律师，拿起法律和政策的武器维护自身的合法权益，将是农民朋友们更加坚定、正确的选择。（王小明/文）

《纲要》全文（自然资源部整理版，分上、下两部分，便于大家阅读）：

https://mp.weixin.qq.com/s/MqKvGFQ10n0aNauWH51CQw

https://mp.weixin.qq.com/s/vc9mst-q-tbqvhVxkywJ4g

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