最高法开创性判决 保护被征收人产权

法制晚报·看法新闻（记者李东）2018年1月25日上午，最高人民法院第三巡回法庭在第一法庭公开开庭审理再审申请人许水云诉被申请人金华市婺城区人民政府行政强制及行政赔偿再审一案，并当庭宣判，责令金华市婺城区人民政府在本判决生效之日起九十日内按照本判决对许水云依法予以行政赔偿。

开创性地综合协调适用《国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，通过一次诉讼，一个裁判，一次性化解纠纷，既减轻被征收人诉累，保护被征收人产权和可得利益。

（一）

2001年7月,因浙江省金华市婺城区后溪街西区地块改造及“两街”整合区块改造项目建设需要,原金华市房地产管理局向金华市城建开发有限公司颁发了房屋拆迁许可证,许水云位于金华市婺城区五一路迎宾巷8号、9号的房屋被纳入上述拆迁许可证的拆迁红线范围。但拆迁人在拆迁许可证规定的期限内一直未实施拆迁。

2014年8月31日,婺城区政府发布《婺城区人民政府关于二七区块旧城改造房屋征收范围的公告》,明确对二七区块范围实施改造,公布了房屋征收范围图,许水云房屋所在的迎宾巷区块位于征收范围内。2014年10月26日,婺城区政府发布了房屋征收决定,涉案房屋被纳入征收决定范围图。但该房屋于婺城区政府作出征收决定前的2014年9月26日即被折除。

许水云提起行政诉讼,请求确认婺城区政府强制拆除其房屋的行政行为违法,同时提出包括房屋、停产停业损失、物品损失在内的三项行政赔偿请求。

浙江省金华市中级人民法院一审判决：一、确认婺城区政府强制拆除许水云房屋的行政行为违法；二、责令婺城区政府参照《婺城区二七区块旧城改造房屋征收补偿方案》对许水云作出赔偿。许水云提起上诉后，浙江省高级人民法院二审判决认为，房屋虽被婺城区政府违法拆除，但该房屋被纳入征收范围后，因征收所应获得的相关权益，仍可以通过征收补偿程序获得补偿，现许水云通过国家赔偿程序解决涉案房屋被违法拆除的损失，缺乏相应的法律依据。许水云提出要求赔偿每月2万元停产停业损失的请求，属于房屋征收补偿范围，可以通过征收补偿程序解决。至于许水云提出的赔偿财产损失 6万元，因其并没有提供相关财产损失的证据，不予支持。

二审法院依法判决：一、维持一审有关确认违法判项；二、撤销一审有关责令赔偿判项；三、驳回许水云的其他诉讼请求。

许水云在法定期限内向最高法院申请再审。2018年1月25日上午，最高人民法院第三巡回法庭在第一法庭公开开庭再审。

再审当天，最高人民法院第三巡回法庭判决，责令金华市婺城区人民政府在本判决生效之日起九十日内按照本判决对许水云依法予以行政赔偿。

在宣布判决时，法庭也建议婺城区政府与许水云在闭庭后就案涉损失问题平等协商，并可通过签订和解协议的方式解决；双方无法达成一致的，婺城区政府应按照本判决确定的方法及时作出行政赔偿决定。

（二）

婺城区政府法定代表人：尊重生效判决，维护法律权威

在法庭调查、法庭辩论结束前，法庭请参加当天庭审的婺城区政府法定代表人郭慧强区长发表意见。

郭慧强称，由于拆迁施工不慎造成房屋损害，是政府管理不严格造成的，应当诚恳道歉。这个事情，政府从头到尾，态度很积极，多次上门协商。但房屋的实际用途与登记用途是两个概念。房屋连产权证都没有，政府已经同意作为合法住宅进行补偿。但许水云诉求过高，非要坚持按营业房安置。整个旧城改造项目，涉及7600多户，将近两万人，类似情况至少四五百户。其他人，也都是按照相同政策依法补偿。政府必须一碗水端平。不能对个别人采取特殊政策，否则也不是依法行政，还会引起其他住户的反弹。这个案件给我们的教训就是，虽然旧城改造是民心工程，得到了绝大部分群众的支持和配合，整体上严格依法推进，但政府也存在过多考虑行政效率，忽略了法定程序的问题。今后，我们将引以为戒，严格按照法律法规细节来实施征收补偿，将更多的纠纷化解在行政程序中，耐心做好群众工作。我们也充分尊重并接受最高法院的判决，尊重生效判决，维护法律权威。下一步，将马上启动行政赔偿程序。

（三）焦点问题关注

焦点1

关于强制拆除主体的认定

国家尊重并保障房屋所有权人依法取得的房屋产权。任何单位或个人，违法侵犯公民、法人或者其他组织合法取得的房屋产权，将依法承担刑事责任、民事责任或者行政赔偿责任。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，在国有土地上房屋征收过程中，有且仅有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门才具有依法强制拆除合法建筑的职权，建设单位、施工单位等民事主体并无实施强制拆除他人合法房屋的权力。民事主体违法强制拆除他人合法房屋，涉嫌构成故意毁坏财物罪的，权利人可以依法请求公安机关履行相应职责；人民法院经审查认为有犯罪行为的，应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条第一款规定，将有关材料移送公安、检察机关，以全面保护房屋所有权人的产权。

本案虽然有婺城建筑公司主动承认“误拆”，但改造工程指挥部工作人员给许水云发送的短信、许水云提供的现场照片、当地有关新闻报道等均能证实9月26日强制拆除系政府主导下进行，故婺城区政府主张拆迁系民事侵权的理由不能成立。婺城区政府应当作为被告，并承担相应的法律责任。

焦点2

关于本案拆除是否违法

《中华人民共和国物权法》第四条规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。许水云房屋虽然未取得房屋所有权证，但涉案房屋确系在1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》施行前建造的历史老房，应当认定为合法建筑。许水云通过继承和购买成为房屋所有权人，其对涉案房屋拥有所有权，任何单位和个人均不得侵犯。国家因公共利益需要确需征收的，应当根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，给予房屋所有权人公平补偿，并按照《征收与补偿条例》第二十七条的规定，先给予补偿，后实施搬迁。房屋所有权人在签订补偿协议或者收到补偿决定确定的补偿内容后，也有主动配合并支持房屋征收的义务和责任。同时，为了确保因公共利益需要而进行的房屋征收顺利、高效实施，法律法规还专门规定，对极少数不履行补偿决定、又不主动搬迁的被征收人，可以依法强制搬迁。如果市县级人民政府及房屋征收部门与被征收人均严格遵守上述规定，征收与补偿则不应存在大量纠纷，被征收人也会得到公平补偿，更不应存在因所谓“钉子户”影响征收效率和城市建设问题。

本院注意到，涉案房屋的征收拆迁，最早始于2001年，在10多年时间内，如因房屋所有权人提出不合法的补偿请求，导致未能签署补偿协议，婺城区政府及其职能部门应当依法行使法律法规赋予的行政职权，及时作出拆迁安置裁决或者补偿决定，给予许水云公平补偿，并及时强制搬迁以保障公共利益的实现和拆迁征收工作的顺利进行。但遗憾的是，婺城区政府及相应职能部门既未及时依法履职，又未能保障被征收人合法权益，也未能正确理解《征收与补偿条例》有关强制搬迁制度的立法目的，还未能实现旧城改造项目的顺利实施，而是久拖不决，并以所谓民事“误拆”的方式违法拆除被征收人房屋，最终不得不承担赔偿责任。一、二审法院判决确认婺城区政府强制拆除行为，符合法律规定，本院予以支持。

焦点3

关于通过“行政赔偿”或“行政补偿”程序进行救济

在国有土地上房屋征收过程中，征收及与征收相关联的行政行为违法侵权造成损失的赔偿问题，较为复杂。为充分保障房屋所有权人产权，人民法院应当综合协调适用《国家赔偿法》的相关规定与《国有土地房屋征收与补偿条例》的相关规定，依法、科学地决定赔偿项目和赔偿数额，让被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案应当获得、也可以获得的征收补偿。但国家赔偿与行政补偿相同的项目不得重复计付。同时，人民法院在确定行政赔偿数额时，要坚持有权必有责、违法须担责、侵权要赔偿，赔偿应全面的理念，对行政机关违法强制拆除被征收人房屋，侵犯房屋所有权人产权的，应当依法责令行政机关承担全面赔偿责任，不能让产权人因侵权所得到的赔偿低于依法征收所应得到的补偿，以充分发挥司法的评价功能，引导行政机关依法行政。

因此，对许水云房屋损失的赔偿，不能再依据公告之日的被征收房屋的市场价格，即，不能按照2014年10月26日被拆除房屋的市场价格为基准确定，而应按照有利于保障许水云房屋产权得到全面赔偿的原则，以婺城区政府在本判决生效后作出赔偿决定时点的同类房屋的市场评估价作为基准。同时，许水云因正常征收补偿依法和依据当地征收补偿政策应当得到也能够得到的补偿利益，属于其所受直接损失范围，也应由婺城区政府参照补偿方案予以赔偿。因此，一审法院判决第二项责令婺城区政府参照《征收补偿方案》对许水云进行赔偿；二审法院认为应通过后续的征收补偿程序获得救济，并据此驳回对许水云行政赔偿请求，均属对《国家赔偿法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的错误理解，应予纠正。

焦点4

关于赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与和赔偿数额的确定

1.房屋损失的赔偿方式与赔偿标准问题

结合《国家赔偿法》第三十六条诸项规定以及许水云申请再审的请求，婺城区政府既可以用在改建地段或者就近地段提供类似房屋的方式予以赔偿，也可以根据作出赔偿决定时点有效的房地产市场评估价格为基准计付赔偿款。婺城区政府与许水云可以按照《征收与补偿条例》第二十条规定的方式确定房地产价格评估机构。鉴于涉案房屋已被拆除，房地产评估机构可以参考《国有土地上房屋征收评估办法》第二十八条所规定的方法，根据婺城区政府与许水云提供的原始资料，本着疑点利益归于产权人的原则，独立、客观、公正地出具评估报告。

2.停产停业损失赔偿标准问题

既然涉案房屋为合法建筑，如果许水云提供的营业执照、纳税证明等证据，能够证明其符合《征收与补偿条例》《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》以及《金华市国有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》所确定的经营用房（非住宅房屋）条件，则婺城区政府应当依据上述规定，合理确定停产停业损失的金额并予以赔偿。由于征收过程中的停产停业损失，只是补偿因征收给房屋所有权人经营造成的临时性经营困难，具有过渡费用性质，因而只能计算适当期间或者按照房屋补偿金额的适当比例计付。同时，房屋所有权人在征收发生或者侵权行为发生的适当期间后，也应当及时寻找合适地址重新经营，不能将因自身原因未开展经营的损失，全部由行政机关来承担。因此许水云主张按每月停产停业损失2万元标准赔偿至本判决生效之日止的请求，无法律依据，本院不予支持。

3.屋内物品损失赔偿金额确定方式问题

许水云向一审法院提供的相关照片与清单，可以看出屋内有鸟笼等物品，与其经营花鸟生意的实际用途相符，在许水云已经初步证明存在损失的情况下，其合情合理的赔偿请求应当得到支持。婺城区政府可以根据市场行情，结合许水云经营的实际情况以及所提供的现场照片、物品损失清单等，按照有利于许水云的原则酌情确定赔偿数额，对屋内财产损失依法赔偿。

本案闭庭后，婺城区政府与许水云应就上述三项损失问题平等协商，并可通过签订和解协议的方式解决；双方无法达成一致的，婺城区政府应按照本判决确定的方法及时作出行政赔偿决定。

（五）专家看法

中国法学会行政法学研究会副会长周佑勇表示，该案件开创了实质化解征收纠纷，确保产权人得到公平合理补偿的先河。

其表示，在建设社会主义法治国家的进程当中，对 “法治”基本内涵、价值的理解是一个本源性、基础性问题，在很大程度上影响着法学研究和司法实践。习近平总书记提出的“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”这一宗旨，要求人民法院在司法裁判中遵循实质法治理念，使裁判结果符合人民群众共同认可的价值观，实现裁判的实质公正。

新行政诉讼法第一条将“解决行政争议”作为行政诉讼法的立法目的之一加以规定，就体现了实质法治的理念。

本案的裁判改变了传统的因政府违法强制拆除被征收人合法房屋后，在司法救济中分别作为“赔偿问题”与“补偿问题”，采用两个程序、两个案件、两次审理的模式。充分考虑到此问题的复杂性，既保护因违法拆除给权利人房屋造成的损失，也保护被征收人依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和当地征收补偿政策应当得到也能够得到的补偿利益的损失。开创性地综合协调适用《国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准，确保产权人得到公平合理的补偿，全面保护被征收人产权和可得利益损失。

本案在具体赔偿标准与赔偿时点确定方面，更是体现了全面赔偿原则，较好地回答了房价普遍上涨的大背景下，如何保护被征收房屋的产权问题。

最高人民法院通过本案判决，宣告了有权必有责、违法须担责、侵权要赔偿、赔偿应全面的法治理念，实现了司法的实质正义，真正体现了《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》的原则精神。

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