旧城区改造拆迁案例：拆迁补偿安置协议诉讼姓“民”还是姓“行”？

导读：2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行前被拆迁人与“拆迁人”（某民事主体）签订的拆迁补偿协议履行发生纠纷，该如何起诉呢？本文，在明律师聂荣为大家浅析这一问题。

【两年过渡期一下变九年】

2006年某镇开展旧城区改造工作，丁大爷住宅房屋便在拆迁范围内。丁大爷要求不高，心里思量着自己活了大半辈子，该有的都有了，啥都不缺，唯独旧房子一拆心里有些不舍，毕竟这个老房子住了几十年有感情了，周围的老邻居老街坊更是“难说再见”。跟老伴儿一商量，索性不要货币补偿，只要求房屋置换，还是回迁到老地方，与那些同样回迁的老邻居老街坊“再续前缘”。不由分说，2006年7月，丁大爷便与拆迁人（某公司）签订《房屋拆迁产权调换协议书》，约定由拆迁人对丁大爷就地安置建筑面积不低于60平方米的住宅一套。丁大爷于2006年7月迁出原址房屋，2008年7月前完成回迁安置。丁大爷做人向来言而有信，干净利落，前脚刚签完协议，后脚便在当月迁出原址房屋。随后丁大爷房屋被拆除，一切彷佛都在按照协议内容逐步开展进行，丁大爷也慢慢憧憬着新生活……但事情走向突然变得不那么顺遂了，拆迁人未按约定对其进行回迁安置！

刚开始丁大爷心想盖房子哪能说盖好就立马盖好，平地起楼这么大一个工程，但凡中间出现任何一点小事，耽搁延误了建楼进度也是有可能的，那就耐着性子多等一阵又能怎样。谁料到，丁大爷一直等到2015年仍没有得到拆迁人给予回迁安置房屋的任何消息！这下彻底激怒丁大爷了，人的忍耐也是有限度的，况且拆迁人的行为已不是简单的延误，而是重大违约行为！于是，丁大爷一纸诉状将区政府和拆迁人告上法庭，请求确认区政府和拆迁人单方违约擅自变更回迁协议行为违反合同法和侵权责任法，并尽快拿出被拆迁人能接受的解决办法。

【2011年以前的拆迁补偿安置协议，能否“民告官”？】

丁大爷的维权之路可以说是屡屡碰壁，一二审均裁定不予受理。丁大爷这下乱了阵脚，但也纳闷，觉得自己很委屈，政府承诺两年就地回迁，可如今将近10年过去了，依然没有得到安置。区政府已经将回迁地块卖给一个开发商，致使被拆迁人不能回迁。该行为是区政府作出的，被告理所应当就是区政府。而拆迁人没有按照协议约定交付置换房，也是被告没错。可法院却怎么能认为其提起的诉讼不属于行政诉讼受案范围呢？

无奈之下，丁大爷找到了北京在明律师事务所的聂荣律师。聂荣律师仅一句话就巧妙化解了丁大爷的危机，此锦囊妙计就是——提起民事诉讼！果不其然，最后丁大爷的事情得到了圆满解决。

聂律师提醒广大被征收人：并不是所有关于征收补偿协议的案件都属于行政诉讼受案范围，要具体问题具体分析。《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。也就是说，只有认为行政行为侵犯其合法权益的，当事人才有权提起行政诉讼；认为非行政行为侵犯其合法权益的，不属于行政诉讼的受案范围。

根据2001年施行的《城市房屋拆迁管理条例》第十三条规定，拆迁人与被拆迁人订立的拆迁安置补偿协议，属于平等民事主体之间签订的民事协议，产生的纠纷应当通过民事诉讼途径解决。法复（1996）12号《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》中是这样说的：

各省、自治区、直辖市高级人民法院：近来，有些高级人民法院就有关受理房屋拆迁、补偿、安置等案件的问题向我院请示。经研究，答复如下：一、公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。二、拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。

《最高人民法院关于当事人之间达成了拆迁补偿安置协议仅就协议内容发生争议的人民法院应予受理问题的复函》中也阐明：当事人之间达成了拆迁补偿安置协议，仅就协议内容发生争议产生的诉讼属于民事诉讼范围条件。本案中，丁大爷与拆迁人达成拆迁安置补偿协议，且未经行政机关裁决。因拆迁人不履行拆迁安置补偿协议约定的回迁安置义务，双方产生民事纠纷，丁大爷以区政府和拆迁人为共同被告，提起本案行政诉讼，其起诉显然不属于行政诉讼的受案范围。一、二审裁定不予受理，并无不当。区政府并非拆迁安置补偿协议的当事人，不是该协议的义务主体。丁大爷主张区政府单方违约、擅自变更回迁协议，缺乏事实根据。当然，作为对涉案房屋拆迁活动负有监管职责的一级人民政府，区政府应当积极组织相关职能部门，提出切实可行方案，尽快协调解决拆迁人对丁大爷等被拆迁人的拆迁安置补偿事宜。

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