沙坪坝区井口拆迁补偿款，纪法解读｜增强对“基层群众性自治组织中从事管理的人员”监察监督的精准性和实效性

沙坪坝区井口拆迁补偿款，纪法解读｜增强对“基层群众性自治组织中从事管理的人员”监察监督的精准性和实效性

一、纪法解读｜增强对“基层群众性自治组织中从事管理的人员”监察监督的精准性和实效性

浙江省余姚市马渚镇全佳桥村原党总支书记陈曙光，在负责村道路硬化、环境整治等多个工程中，向管理服务对象索贿，犯非国家工作人员受贿罪被判刑;广西壮族自治区北流市扶新镇安河村原团支书、村民合作社原出纳龙美君，挪用村集体资金用于赌博被查处;重庆市沙坪坝区井口街道双碑村村委会原副主任朱勇，在协助政府从事征地拆迁工作中，帮助村民骗取国家拆迁补偿款，收取好处费，被采取留置措施......今年以来，全国各地纪检监察机关通报了多起村(社区)干部职务违法、职务犯罪的典型案例。

监察体制改革以来，村(社区)干部等“基层群众性自治组织中从事管理的人员”被纳入监察范围，增强了监督的精准性和实效性。《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称《条例》)进一步细化了《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)关于国家监察全覆盖的相关规定，对这类人员范围进一步明确，解决实践中有的监察对象界定存在争议的问题，着力增强职责履行的实效性。

实现“基层群众性自治组织中从事管理的人员”监察全覆盖，事关广大群众的获得感幸福感

从我国现实国情来看，全国有97911个社区(居委会)、550636个建制村，村(社区)干部人数众多，这些在基层从事集体事务管理的人员，虽然不属于公职人员，但他们手握公权力、经手大笔资金，在监督没有及时跟上的情况下，往往成为腐败的易发高发人群。从查处的案件来看，一些村(社区)干部“吃拿卡要”“雁过拔毛”等“微腐败”问题时有发生，这些人处于与基层群众打交道的第一线，他们是否秉公用权、廉洁履职，直接关系到基层群众的获得感幸福感，直接影响到基层群众对党和政府形象的判断，直接关系到党和政府在基层人民群众中的公信力、领导力、凝聚力。

监察体制改革之前，对“基层群众性自治组织中从事管理的人员”监督力度存在不足。《监察法》第十五条第五项以法律形式将“基层群众性自治组织中从事管理的人员”纳入监察对象，使纪检监察机关查处其职务违法、职务犯罪活动有了明确的法律遵循。从各地通报的案例来看，监察全覆盖推动了监督力量向基层延伸，使“基层群众性自治组织中从事管理的人员”在苗头性问题出现时、当轻微违纪违法发生时就有人管，真正做到动辄则咎，通过切实加强监督，让监督的利剑高悬，督促基层行使公权力人员在合法守法的框架下做好管理事务、做好服务群众的工作。

“基层群众性自治组织中从事管理的人员”具体包括哪些?如何精准识别这些对象?

根据有关规定和工作实践，“基层群众性自治组织中从事管理的人员”，主要包括村民委员会、居民委员会等基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员以及协助人民政府从事行政管理工作的人员，比如村民委员会的主任、副主任、委员，以及其他受委托从事管理的人员。

《条例》第四十二条将从事集体事务和公益事业管理的人员，从事集体资金、资产、资源管理的人员，协助人民政府从事行政管理工作的人员，均明确为《监察法》第十五条第五项所称“基层群众性自治组织中从事管理的人员”，实现了对“基层群众性自治组织中从事管理的人员”的监察全覆盖，尤其是对协助人民政府从事行政管理工作的人员范围进行了列举并作兜底规定，对确保基层群众性自治组织集体资产安全、集体事务履职到位，具有重要意义。

“对于‘基层群众性自治组织中从事管理的人员’，其所涉监察事项由其所在的县级监察委员会、直辖市所辖区(县)监察委员会(包括依法派出的监察机构、监察专员)按照管理权限管辖。”重庆市纪委监委案件审理室副主任王远伟说:“在前面的案例中，陈曙光、龙美君、朱勇分别作为村党总支书记、村民合作社出纳(村团支书)、协助政府从事征地拆迁工作中的村委会副主任，他们都属于监察对象，他们与《条例》第四十二条规定的三类人员相对应，对于其违法犯罪行为，应当由当地监察机关依法调查处置。”

需要注意的是，在监察实践中，如何准确把握监察对象，绝不能机械理解，要坚持动态识别原则，从“人”(公职人员)和“事”(行使公权力)两个标准判断。也就是说，判断一个履行公职的人员是不是监察对象，关键看他是不是行使公权力、履行公务，而不是看他是否有公职。有公职，自然就享有行使公权力的权限或负有这个职责，属于监察对象;如果没有公职，就要看他所从事的工作是不是在行使公权力。如村民王某，临时聘任到村委会协助乡政府从事救济物资发放工作，他虽然不是村委委员，但其在该村委会工作期间，属于《条例》规定的协助人民政府从事行政管理工作的人员范围，可以认定为监察对象。但是，如果王某完成了上述协助工作，其在村委会又不负责集体资产、事务等管理职责，则不再属于监察对象。

监察机关对有违法行为的“基层群众性自治组织中从事管理的人员”可以作出政务处分

《中华人民共和国公职人员政务处分法》(以下简称《政务处分法》)施行前，对基层组织管理人员违法行为的处理程序不明确不统一，对其中是中共党员的，往往通过给予其党纪处分来发挥惩戒和教育的作用，对其中是非中共党员的，往往依据《监察法》《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》等法规，给予其警示谈话、责令公开检查、通报批评或者向有关机关、单位提出取消当选资格、罢免等监察建议。但是，这些处理措施针对的是轻微违法行为和严重违法行为，无法对一般违法行为进行有效处置，导致“管两头、漏中间”，不利于抓早抓小、防微杜渐。

《政务处分法》第二十二条明确规定，基层群众性自治组织中从事管理的人员有违法行为的，监察机关可以予以警告、记过、记大过。基层群众性自治组织中从事管理的人员受到政务处分的，应当由县级或者乡镇人民政府根据具体情况减发或者扣发补贴、奖金。

《政务处分法》作为《监察法》的配套法律，一方面，列出了基层组织管理人员履职的负面清单，明确可给予此类人员相应政务处分，填补了对该类公职人员政务处分的法律空白，不仅解决了此前对该类人员处分依据缺失的问题，也有利于更好地贯彻落实党纪政务处分相匹配原则;另一方面，在处理程序上实现与其他公职人员政务处分“并轨”，如监察机关对“基层群众性自治组织中从事管理的人员”给予政务处分后，应及时督促县级或者乡镇人民政府根据《政务处分法》第二十二条第二款规定依据具体情况减发或者扣发被处分人补贴、奖金，确保政务处分的效果不折不扣地落实到位。

“老虎”露头就要打，“苍蝇”乱飞也要拍。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从人民群众反映强烈的问题入手，持续整治群众身边的腐败和作风问题，推动全面从严治党不断向基层延伸。《条例》进一步明确“基层群众性自治组织中从事管理的人员”的范围，有助于推进基层反腐败工作规范化、法治化、正规化，不断增强人民群众在正风肃纪反腐中的获得感幸福感。

二、村民自治建设中如何建立监督约束机制？

法律主观：

监察委员会的监察对象有国有企业管理人员；

公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；

基层群众性自治组织中从事管理的人员；

法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员等。

法律客观：

《中华人民共和国监察法》第十五条监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察：

（一）中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；

（二）法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；

（三）国有企业管理人员；

（四）公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；

（五）基层群众性自治组织中从事管理的人员；

（六）其他依法履行公职的人员。

三、监察委员会监察基层自治组织吗

法律分析：

一方面乡镇党委要组成专门班子，县经济管理局和乡镇经济管理站等职能部门要发挥主体职能作用，强化经济监督，坚持每年对村财务开支等情况进行一次全面审计。

同时对村级资金的管理和使用可采取乡镇建帐，村申请使用，乡镇主管领导审批的方式，强化村级财务管理制度。

另一方面坚持民主集中制，完善集体领导和个人分工负责制，更好地实施对权力的配置和限制。

建立上级党委和基层干部谈话制度。

深入推进村务公开和民主管理，增强工作透明度。

搞好考察和民主评议，全面掌握村级干部的真实情况，对评议中得不到群众满意和拥护的干部要及时进行调整。

特别是对那些利用不正当手段当选的和利用职权谋取私利的村干，上级党委要及时采取措施，坚决地支持和指导群众依法予以罢免，切实维护群众的民主权利。

法律依据：

《中华人民共和国村民委员会组织法》

第七条 村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会。

村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。

人口少的村的村民委员会可以不设下属委员会，由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等工作。

第八条 村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。

村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。

村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。

四、村民自治建设中如何建立监督约束机制

法律主观：

一、 基层群众性自治组织法人 的认定民法典第九十六条，本节规定的机关法人、 农村集体经济组织法人 、 城镇农村的合作经济组织法人 、基层群众性自治组织法人，为特别法人。

第九十七条，有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构从成立之日起，具有机关法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。

第九十八条，机关法人被撤销的，法人终止，其民事权利和义务由继任的机关法人享有和承担；

没有继任的机关法人的，由作出撤销决定的机关法人享有和承担。

第一百零一条，居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。

未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。

二、业主委员会的具有什么样的法律地位 业主委员会的法律地位没有明确规定。

1、业主大会既有制定业主公约等内部规章制订权，又拥有进行“选聘、解聘物业管理企业”、“决定专项维修基金的使用、续筹”等民事活动的资格，还能够代表全体业主对公共场地、设施设备行使财产权;2、业主委员会只是业主大会的一个常设执行机构，根据业主大会的授权负责处理业主大会的日常事务，对外可以根据业主大会的决定与物业管理公司签订合同，本身没有独立的意思能力;3、业主委员会虽然是依法成立的，但是没有法律法规规定业主委员会可以经过登记后取得法人资格，所以业主委员会不是法人。

4、在物业管理实务中人们普遍把业主委员会作为其他组织来对待，但是从法律责任上分析，业主委员会委员或者业主不可能对业主委员会的行为承担最终责任。

三、 基层群众性自治组织 是不是 特别法人 基层群众性自治组织的法人是特别法人，根据民法典规定，机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人是特别法人。

纳入特别法人的这四类组织在不同意义和不同程度上都具有公益性或者公共性。

特别法人中的机关法人及其机关法人的民事行为和民事责任，对于政府与社会资本合作中政府一方的民事主体资格、合同属性、争端解决渠道及其社会投资者的信心，都会产生影响。

机关法人被撤销的，法人终止，其民事权利和义务由继任的机关法人享有和承担;没有继任的机关法人的，由作出撤销决定的机关法人享有和承担。

关于基层群众性自治组织的法人的认定，我们国家的法律当中有着明确的规定，大家要多加了解相关的法律规定。

法律客观：

《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条 居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。

不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。

居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。

五、基层群众自治制度,指人民依法组成基层自治组织,行使民主权利,管理基层共事务

法律主观：

一、 基层群众性自治组织法人 的认定民法典第九十六条，本节规定的机关法人、 农村集体经济组织法人 、 城镇农村的合作经济组织法人 、基层群众性自治组织法人，为特别法人。

第九十七条，有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构从成立之日起，具有机关法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。

第九十八条，机关法人被撤销的，法人终止，其民事权利和义务由继任的机关法人享有和承担；

没有继任的机关法人的，由作出撤销决定的机关法人享有和承担。

第一百零一条，居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。

未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。

二、业主委员会的具有什么样的法律地位 业主委员会的法律地位没有明确规定。

1、业主大会既有制定业主公约等内部规章制订权，又拥有进行“选聘、解聘物业管理企业”、“决定专项维修基金的使用、续筹”等民事活动的资格，还能够代表全体业主对公共场地、设施设备行使财产权;2、业主委员会只是业主大会的一个常设执行机构，根据业主大会的授权负责处理业主大会的日常事务，对外可以根据业主大会的决定与物业管理公司签订合同，本身没有独立的意思能力;3、业主委员会虽然是依法成立的，但是没有法律法规规定业主委员会可以经过登记后取得法人资格，所以业主委员会不是法人。

4、在物业管理实务中人们普遍把业主委员会作为其他组织来对待，但是从法律责任上分析，业主委员会委员或者业主不可能对业主委员会的行为承担最终责任。

三、 基层群众性自治组织 是不是 特别法人 基层群众性自治组织的法人是特别法人，根据民法典规定，机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人是特别法人。

纳入特别法人的这四类组织在不同意义和不同程度上都具有公益性或者公共性。

特别法人中的机关法人及其机关法人的民事行为和民事责任，对于政府与社会资本合作中政府一方的民事主体资格、合同属性、争端解决渠道及其社会投资者的信心，都会产生影响。

机关法人被撤销的，法人终止，其民事权利和义务由继任的机关法人享有和承担;没有继任的机关法人的，由作出撤销决定的机关法人享有和承担。

关于基层群众性自治组织的法人的认定，我们国家的法律当中有着明确的规定，大家要多加了解相关的法律规定。

法律客观：

《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条 居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。

不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。

居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。

六、根据社区矫正法结合自身实际谈谈如何遵守监督管理规定

法律主观：

监察委员会的监察对象有国有企业管理人员；

公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；

基层群众性自治组织中从事管理的人员；

法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员等。

法律客观：

《中华人民共和国监察法》第十五条监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察：

（一）中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；

（二）法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；

（三）国有企业管理人员；

（四）公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；

（五）基层群众性自治组织中从事管理的人员；

（六）其他依法履行公职的人员。

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文章来源参考：头条-沙坪坝区井口拆迁补偿款，基层群众自治制度,指人民依法组成基层自治组织,行使民主权利,管理基层共事务

内容审核：徐菲律师

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