上海黄浦文庙片区：非保护里弄拆除谁主去留？

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导读：穿过上海黄浦区文庙的棂星门，时间仿佛在两种维度间切换——一边是红墙黛瓦、规制严谨的市级文物保护单位文庙建筑群，享受着法律的严密庇护与修缮资金的优先保障；另一边，则是如毛细血管般向四周延伸的普通里弄，它们承载着几代人的市井生活，却因未被列入任何保护名录，在城市的推土机面前显得身份暧昧、命运堪忧。

1、“非保护”状态下的法律模糊地带：为何去留难定？

所谓“非保护里弄”，并非法律术语，而是实践中对未被认定为文物保护单位、优秀历史建筑或列入风貌保护街坊的里弄住宅的统称。这种“非保护”状态，使其在法律上陷入一种尴尬的中间地带，既不受《文物保护法》、《历史文化名城名镇名村保护条例》等高强度保护法规的刚性约束，又不完全等同于可自由处分的普通不动产。

“身份”缺失导致保护依据不足：决定一幢建筑是否值得保护，在我国主要依赖 “认定-挂牌”的行政程序。一旦被列入保护名录，便自动触发一系列法律义务与限制。而非保护里弄恰恰处于这个“认定”体系之外。尽管其中不少建筑可能具有相当的历史年限、建筑特色或社区文化价值，但由于缺乏法定的“保护身份”，当面临拆除时，主张保留的一方往往缺乏强有力的法律武器。其价值更多依赖于专家论证、社会舆论等“软性”力量，这在以依法行政为原则的拆除决策程序中，显得较为被动。

产权行使的自由与限制存在张力：对于里弄建筑的产权人（可能是私人、企业或房管部门）而言，非保护状态理论上意味着其拥有更完整的物权，包括在符合城市规划的前提下改建、重建甚至拆除的权利。然而，在文庙这样的历史城区，即便单个建筑未挂牌，其所在的区域整体风貌可能仍受到城市规划（如特定风貌区的控制性详规）的约束。这种基于区域风貌保护的“捆绑式”限制，与产权人基于个体物权的发展诉求之间，极易产生矛盾。产权人可能主张：“既然我的房子不是保护建筑，为何不能按我的意愿处理？”

“去”与“留”的价值判断标准多元且冲突：支持拆除者，可能着眼于房屋的物理性老化（危房）、居住条件恶劣、消防安全隐患等现实问题，其价值判断基于使用功能、安全标准和经济效益。支持保留者，则可能看重里弄的空间格局、建筑细部、邻里尺度以及承载的社区网络与生活记忆，其价值判断基于历史、文化、情感与社会资本。现行法律体系更擅长处理前一种以物质和经济效益为基础的判断（如通过危房鉴定、征收补偿程序），而对后一种抽象、多元的价值，缺乏权威的认定机构和可操作的权衡机制。

2、现行法律框架下的“去留”决策机制及其局限

目前，决定一片非保护里弄去留，通常交织在以下几套法律与政策程序之中，但每一套都非专为此类问题设计：

以“旧区改造”或“土地征收”为目的的行政程序：这是目前导致里弄拆除最常见的情形。政府基于公共利益（如旧改、基础设施建设）启动征收。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，关键在于“公共利益”的认定和征收程序的合法性。在此框架下，单个建筑的历史文化价值并非决定“是否征收”的核心考量，而更多是在征收决定后，影响其是否被“保留利用”或在补偿评估中是否考虑“特色价值”。程序的主导权在政府，居民和产权人主要是被征询和补偿的对象，而非平等的决策参与者。

城市规划与风貌保护的管控程序：在文庙这类历史文化风貌区，非保护里弄的去留会受到 “风貌保护规划” 的约束。规划可能将其划分为“保留”、“改建”、“拆除”等不同类别。然而，规划的制定过程公众参与有限，且规划本身具有一定弹性。特别是当面临具体开发项目时，规划的调整、解释与执行存在不小的自由裁量空间。谁参与了规划的制定与调整？其背后是文化价值主导，还是经济开发主导？往往并不透明。

基于建筑安全鉴定的“危房”处置程序：许多里弄面临拆除的直接理由是“危房”。根据《城市危险房屋管理规定》，经鉴定为危险房屋的，需观察使用、处理使用、停止使用或整体拆除。这套技术性程序，可能使复杂的历史文化价值问题，被简化为一个结构安全的技术判定。而实际上，不少里弄通过恰当的修缮（可能成本较高）完全可以达到安全标准，但“拆旧建新”在经济和行政效率上往往更具吸引力。

3、多元主体的利益博弈：谁的声音应被倾听？

非保护里弄的去留，本质上是不同主体基于各自权益与价值的博弈场：

产权人（业主）：拥有法律上最明确的处分权。他们可能希望拆除重建以获得更高经济利益，也可能因情感或文化认同而愿意保留。但其诉求的实现，受制于规划法规和可能的公共利益限制。

居民（使用者）：长期生活在里弄中，是空间最直接的体验者和社区网络的维系者。他们可能渴望改善居住条件（这不一定意味着拆除），也可能强烈依恋现有的生活环境与社会关系。他们的“居住权”和“社区生活权利”在现行法律中缺乏强有力的独立表达渠道。

地方政府：作为公共利益的代表者和城市发展的管理者，需要在城市更新、民生改善、经济发展、历史保护等多重目标间权衡。其决策往往具有最终执行力，但也需承受社会舆论和历史文化责任的评判。

文化专家与民间保护力量：他们从专业或社会角度，识别和呼吁保护未被“认定”的历史价值。他们的意见可以影响舆论和部分决策，但缺乏制度化的、能直接否决拆除决定的法定权力。

开发商与市场力量：在涉及商业开发的更新项目中，他们是重要的利益相关方，其投资回报诉求会强烈影响地块的规划与开发强度。

4、构建更公平、更精细的去留决策法律机制

要破解非保护里弄“谁主去留”的难题，需在现有法律框架内，注入更多元的参与机制和更精细的价值评估工具。

建立“前置性历史文化资源普查与评估”制度：在片区规划或具体项目启动前，应由独立的专业机构（非开发商或直接利益相关方）对区域内所有建筑，包括非保护里弄，进行系统性历史文化价值评估，形成“历史建筑潜在价值清单”。评估标准应超越简单的年代和风格，纳入社会历史、社区记忆、空间肌理等维度。这份清单应作为后续任何规划、征收或开发决策的强制性参考依据，让“去留”讨论建立在充分的价值认知基础上。

创设“社区价值影响评估”与深度公众参与程序：借鉴环境影响评估制度，对涉及成片里弄拆除的项目，强制进行 “社区社会文化影响评估” 。评估需详细分析拆除对原有社区网络、生活方式、地方文化的潜在影响，并提出减缓负面影响的措施（如原址回迁、记忆保存、社区功能延续等）。同时，将公众参与从“事后公示征求意见”提升为“事前共同商议”，建立由居民代表、产权人、专家、政府、开发商等多方组成的“片区更新协商平台”，就不同方案（全拆、部分拆、修缮改善等）进行实质性的协商与博弈。

探索针对非保护历史建筑的“弹性保护与激励政策”：对于有价值但未达挂牌标准的里弄，不应只有“完全保护”和“彻底拆除”两个极端选项。可以设计 “分类引导、激励相容” 的政策工具包：

“微更新”与“适应性再利用”引导：通过提供设计导则、技术支持和部分资金补贴，鼓励产权人对里弄进行内部现代化改造和功能提升，而非拆除重建。

“容积率转移”或“开发权购买”：若确需为其他建设腾挪空间，允许将其未能实现的开发权（容积率）有偿转移至同区域其他地块，使产权人的经济利益得到补偿，同时实现建筑实体的保留。

设立“社区历史保护基金”：从区域土地增值收益中提取一定比例，用于支持非保护里弄的修缮、功能活化与社区文化传承活动。

结语：为没有“身份”的记忆寻找法律席位

文庙片区的非保护里弄，恰似城市记忆的“草稿本”——它们可能不如正式文献（保护建筑）那样装帧精美、地位尊崇，却忠实地记录了城市日常生活的笔触与温度，是历史叙事的有机组成部分。法律的任务，不应该是只承认那些已被权威“盖章”的历史，而将为那些广泛存在、滋养着城市生命力的“非正式”历史留出生存与尊重的空间。

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内容来源参考：北京在明律师事务所网站

内容审核：许玉龙律师

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