评估机构优先选择权如何落地？专家热议征收补偿中的权利保障
征收补偿中，评估机构由谁选定、如何选定，直接关系到补偿价格的公允性与被征收人的财产权益。6月17日，“征收中公共利益保护与评估机构选择暨江苏南通冯某征收案”专家论证会在京举行。清华大学法学院教授余凌云、北京大学法学院教授湛中乐、华南师范大学法学院教授薛刚凌、中国政法大学教授刘飞等行政法学专家围绕评估机构优先选择权的落地难题展开深入研讨。
本次论证会以江苏南通冯某征收案为样本。冯先生于2005年通过公开竞拍取得原如东县某公司破产财产，包括约120余亩国有土地使用权及超过2万平方米的房屋所有权。该地块地处洋口港开发区核心位置，在周边多为集体土地的情况下，冯先生拥有的国有土地价值尤为凸显。目前该地块处于待征收阶段。这一特殊案情，使评估机构选定与补偿公允性问题更具典型意义。
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定。《国有土地上房屋征收评估办法》第四条进一步明确，被征收人有权在规定时间内协商选定评估机构。然而，这一制度设计在实践中面临落地困境。本案中，如东县相关部门以红头文件对评估机构设置地域性备案限制，冯先生一方无法在全国范围内自主选择评估机构。
北京在明律师事务所主任杨在明坦言，律所代理近5万件行政案件，被征收人真正能够协商选定评估机构的案例寥寥无几。实践中，各地普遍存在以备案登记、红头文件等方式对评估机构设置地域性限制的做法，被征收人实际上只能在地方行政机关划定的有限范围内“选择”，这与法律赋予的协商选定权存在明显区别。
针对地方以规范性文件限定评估机构名单的做法，余凌云教授指出，这一做法存在两个层面的违法性：一是与《国有土地上房屋征收与补偿条例》中“双方协商选定”的原则相悖，将“商定”变为“圈定”；二是涉嫌不正当竞争，对其他有资质的评估机构构成地域性限制。根据《房地产估价机构管理办法》的相关规定，房地产估价机构依法从事估价活动，不受行政区域限制。
湛中乐教授从程序规范的角度强调，协商选定是法律设置的首要方式，协商不成后方可依法采取其他途径。地方以红头文件“圈定”评估机构名单的做法，实质上架空了协商程序，剥夺了被征收人在程序中的主体地位。评估机构的选定须严格遵循法定程序，在每一个环节做到依法依规。
薛刚凌教授则从统一大市场和反垄断的宏观视角指出，地方对评估机构的地域限制不仅与上位法相悖，涉嫌构成行政性垄断，与建设全国统一大市场的改革方向不符。她注意到，实践中，如广东等部分地区的司法鉴定领域已出现开放性的拓展尝试，允许当事人在全国范围内向有鉴定资质的机构进行跨区域委托；行政评估领域亦应参照此路径，切实确保评估机构的独立与中立，保障被征收人的知情权与参与权。
除评估机构的选择外，评估标准的认定亦是影响补偿公平的关键因素。对此，刘飞教授指出，程序瑕疵难以完全解决补偿价格争议，最终仍需回到评估本身——评估时点的认定、评估方法的选用、评估范围的界定，都直接影响补偿结果。他建议被征收人在关注评估机构选择权的同时，还应在合理评估时点的基础上，围绕停产停业损失、设备搬迁费用、异地经营恢复成本等因素，形成系统的补偿诉求方案。
余凌云教授亦指出，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，补偿价格不应低于征收决定公告之日类似房地产的市场价格。如果征收决定尚未作出，期间因区域发展规划等因素导致的市场价格上涨，应当在评估中予以充分考虑。
本次与会专家一致认为，评估机构的优先选择权是法律赋予被征收人的重要程序性权利，如何在保障公共利益的同时，让法律赋予的程序权利在实践中真正落地，既是法学研究及法治服务者的使命，也有待司法实践的进一步探索与完善。
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