征收中的“补偿安置方案”究竟能不能诉？

导读：在征地拆迁过程中，补偿安置方案是计算被征收人补偿权益的重要依据，也是区县级人民政府作出房屋征收决定、补偿决定以及国土部门作出责令被征收人限期交地的重要依据。补偿安置方案，对被征收人的补偿权益产生极其重要的影响。那么实践中，被征收人对补偿安置方案不服，是否可以直接提起“民告官”的行政诉讼进行救济呢？

众所周知，由于我国城乡二元体制以及长期形成的土地财政政策，导致征收部门在征地拆迁中存在两种操作模式，即国有土地上的房屋征收模式与集体土地征收模式，由此产生了国有土地上房屋征收的“补偿方案”与集体土地征收的“补偿安置方案”的区别。国有土地上的房屋以全国统一的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定结合各地实际进行征收，房屋价值参照市场价值；而集体土地征收标准由各地省级人民政府制定，以统一年产值或者区片综合地价作为标准，由此也产生了五花八门的补偿安置方案。

【国有土地上：补偿方案不可诉】

就国有土地上房屋征收而言，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条、十四条、二十六条的规定，在国有土地上房屋征收过程中，被征收人对区县级人民政府作出的房屋征收决定以及补偿决定不服的，可以申请行政复议，也可以直接提起行政诉讼。实践中，补偿方案是房屋征收决定的重要前置程序之一，是房屋征收决定的附件，一并予以公告，也是区县政府对被征收人作出补偿决定的重要依据。但是，行政法规并未明文规定被征收人对补偿方案不服的救济途径，只是在房屋征收决定或者补偿决定的行政诉讼中，法院会对其合法性一并予以审查。实践中，国有土地上的房屋征收，因为补偿方案是房屋征收决定的附件，人民法院认为其不是独立行政行为。被征收人对补偿方案不服的，也不能单独提起行政诉讼寻求救济。当然，在城市房屋征收过程中，只有补偿方案，没有房屋征收决定的违法征收类型的案件，被征收人可以单独就补偿方案提起行政诉讼，这是补偿方案可诉的例外情形。

【农村集体土地上：先裁决后诉讼】

就集体土地征收而言，对补偿安置方案不服的，是否也不能提起行政诉讼进行救济呢？根据《行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。但是，补偿安置方案并未规定在行政诉讼法第十二条的受案范围之内。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（ 法释〔2011〕20号）第十条的规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。就最高院的解释所表达的观点而言，土地权利人对土地补偿有异议，实行政府裁决（复议）前置。土地补偿，是否可以认定为补偿安置方案呢？最高院的规定并未直接解决土地权利人的疑惑。

根据《土地管理法实施条例》（国务院令第653号）第二十五条的规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。根据本条的文义解释，土地权利人对补偿安置方案的补偿标准有争议的，由批准征收土地的人民政府裁决（通常指省级人民政府）。由此，对集体土地补偿安置方案不服的救济，申请裁决是一种可行方式。而司法实践中，常常以先行申请裁决（复议）作为受理补偿安置方案前提条件。国务院法制办经征求全国人大常委会法工委和最高人民法院的意见，并报国务院领导同意，对补偿安置方案的争议作出如下规定，即根据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）第一条的规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。对集体土地征收补偿安置方案不服，裁决（复议）前置，是此类案件救济的法定途径。

《行政诉讼法》并未明文规定集体土地征收补偿安置方案不可诉，也未明文规定补偿安置方案可以直接提起诉讼。根据行政诉讼法第二条的规定，当补偿安置方案侵犯被征收人合法权益的时候，似乎赋予被征收人提起行政诉讼的权利。但是，根据上文提及的3份规定，对集体土地征收中补偿安置方案不服，先行裁决已经成为实践中的通例。为保证被征收人的合法权利，不错过其合法维权期限，裁决前置是保证被征收人权益的重要规定。被征收人对裁决不服的，就可以依法提起行政诉讼了！

综上所述，在明拆迁律师认为，国有土地上房屋征收中，由于实践中否认补偿方案的独立性，被征收人对补偿方案不服并不能直接提起行政诉讼。而集体土地征收，对补偿安置方案的救济只能是先行申请行政裁决，对裁决不服方可依法提起行政诉讼。

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