杭州市城中村”改造规划研究，杭州城中村还会拆吗

杭州市城中村”改造规划研究,杭州城中村还会拆吗

杭州市“城中村”定义

1.杭州市“城中村”概念

杭州市“城中村”的概念，界定应与国内“城中村”相一致，借鉴国内“城中村”概念来定义杭州市“城中村”，可以这样来表述：在杭州市规划建设范围以内，仍然保留和实行农村集体所有制，农村经营体制的农村社区。

杭州市“城中村”根据它们拥有土地生活主要来源等可分为三类：

A类是指这些社区虽然仍保留和实行农村集体所有制，但由于城市的发展已征用他们原先生存基础—土地，他们已没有土地从事第一产业。它们散布于杭州的主城区的范围内，上城与下城是杭州的行政、文化、商业中心，经过近几年的建设与改造，“城中村”数量减少得很快，现存的“城中村”已经为数不多，在其他的几个区中“城中村”数量较多。

在杭州市属于A类“城中村”主要有以下28个村。

西湖区：花园村、武林村、宋江村、古荡村、庆丰村、黄龙洞村、金沙港村、玉泉村、伍联村、骆家庄村、九莲村、保亭村、益乐村;

江干区：常青村、定海村、景芳村、闸弄口村、三里亭村、皋亭村、章家坝村;

上城区：玉皇村、近江村、望江村;

下城区：长木村、打铁关村、潮王村;

拱墅区：拱宸村、七古登村、善贤村、大关村、沈塘湾村、八丈井村、东新村。

B类“城中村”是有少量的农用地和处于城市近期重点建设区域。它们多处于杭州市的城乡结合部，或近期重点建设区域，或重要大型的基础设施即将建设区域，如：钱江新城、下沙高教园区、风景区内等。

属于B类的“城中村”典型代表有：

西湖区：五里塘村、转塘村、虾龙圩村;

江干区：常青村、新塘村、蚕桑村;

拱墅区：阮家桥村、吉如村、庆隆村、李家桥村、三宸村、瓜山村、皋亭村;

下城区：灯塔村。

C类是主要分布在绕城公路外，杭州市城市规划区范围以内的农村，这些农村具有较多的土地，城市近期建设不会覆盖的地区。

2.杭州市“城中村”分布概述

从广义的“城中村”概念来分析杭州市“城中村”分布情况。

(1)A类“城中村”

这些“城中村”与城市建设用地相互交错，处于城市建设用地包围之中，相对于其他区域的“城中村”，这一地区的“城中村”数量较少，分布密度也相对较稀。居住于其中人群，被城市生活逐渐同化，贴近于城市居民的生活方式，特别是年青一代，大多数已接受良好的教育，易于接受城市文明，已被“城市化”。

该区内建筑景观，有些已通过商业化运作手法改造，与城市完全相融，建筑层数以多层为主，建筑形式也与周边城市建筑相协调。但有些村改造过于迁就农民的意愿，建筑层数以低层为主，建筑形式也较为落后。另外还有一些，根本没有进行改造，建筑布局混乱，基础市政设施严重短缺。

人口仍以原村落居住人口为主体，另有大量外来务工人员在此租房，居住人口较为混杂。

A类“城中村”居民的经济收入主要是工作收入、出租房屋的租金及集体企业土地升值的分红。

(2)B类“城中村”

该类“城中村”与城市建设用地相互咬合，多处于城乡结合部或城市近期建设将要影响的地区，由于该类“城中村”中的居住具有一定数量的农用地，居民工作“农”、“工”参半，处于城市与乡村冲突与融合地带，农民从事农业生产劳动，也向往城市的文明，但又对城市文明有惧怕的心理。

该类建筑景观较差，新旧建筑都有，建筑以低矮为多，没有经过统一规划，建筑布局混乱，市政基础设施严重短缺。

人口中青壮年大量外出务工，村落常住人口以老年、儿童居多，部分外来务工人员在此租房。

(3)C类“城中村”

该类“城中村”的建筑，人口、景观仍保留着浓重的乡村形态。

3.当前杭州“城中村”存在的几个主要问题

(1)住区缺乏统一的规划，布局凌乱

近几年来，浙江省的经济发展很快，人们的平均经济收入有了很大的增长，农村家庭的收入出现了差别。家庭收入较高的从原来的平房发展到小洋楼或别墅，每一幢建筑都可谓争奇斗艳，但整个村庄缺乏统一的规划，建筑布局凌乱、参差不齐，道路曲折，新老建筑交错，建筑的风格相差很远。

(2)公共设施匮乏、居住环境质量不高

每个农户都注重自家房屋的建设，忽视公共设施的建设，缺少必要的商业服务设施，使居民的生活很不方便。缺少必要的市政基础设施，如一些农居的上下水存在严重的问题，楼上没有自来水，缺少排污系统，使基本家庭的设施，如：浴缸、马桶等无法正常使用。

室外环境几乎没有经过设计，垃圾随处可见，河流水溪受到污染，树木混乱，杂草丛生，缺乏人与人交往的室外场地。

(3)陈规陋俗依然存在

在农村依然存在不少的陈规陋俗，反映在农居建设上，房屋争大求高，相互攀比。相邻的房屋不能有高低的差别，要求相互之间的“均等性”;在建筑的地坪标高上，相邻之间不能有明显的差别;左右的房屋之间不能有前后之别，否则，处于后边、低的那一家的“风水”不好。

(4)建筑设计水平不高

建筑的形式相差甚远，各种风格流派都有，形式有明显拼接揉搓痕迹。建筑面积过大，建筑的平面功能组织很不合理，建筑的高度过高，有的达到6—7层，使用起来很不方便，建筑的形式有的是坡屋顶，有的是欧式建筑，还有的是“中西结合”的建筑。

4.“城中村”改造分期

“城中村”的改造涉及面广，需要大量资金，协调处理各层次人群的利益，阻碍较大。基于杭州市“城中村”分类情况，结合近期城市发展建设，及各村存在问题解决的紧迫性，“城中村”的改造需要分期分批实施。

鉴于以上因素，把杭州市“城中村”的改造分为以下几批。

近期杭州市主要发展方向在江干区的钱江新城、拱墅区、三墩及旅游西进等重要建设区域，基于“城中村”的分类，建议第一批“城中村”改造的有：[page]

拱墅区：城北文教区片(蔡马村、拱宸村、善贤村、七古登村)

西湖区：九莲村、保亭村

江干区：新塘村、范家村(二期)

第二批“城中村”改造的有：

下城区：三塘村、灯塔村

江干区：水湘村、三堡村、三叉村、五福村、唐祝村、皋塘村、章家、彭埠村

拱墅区：吉如村、阮家桥、庆隆村、祁家厍、渡驾桥

西湖区：古荡镇村、益乐村、浦家桥村、三坝村、虾龙圩村、五里塘村、厚诚桥村、厨房斗村、大港桥村、南阳坝村、荡王头村、转塘村、江口村、午山村、大渚桥村、龙王沙村、象山村、狮子村、方家畈村、龙心村、沈家弄村、横桥村、灵隐村、南山村、珊瑚村

5.“城中村”规划设计目标与理念

(1)以“全面建设小康社会”为要求，满足21世纪生活为目标

避免现在农居点十分分散凌乱的局面，通过产业、经济利益及行政调控的手法，使农居点相对集中，达到一定的规模。只有达到一定的规模，才能为居于其中的居民提供必要优质的公共服务设施，以此来提高居民的生活方便性和整体的生活水平。建设必要的市政基础设施，给水管、污水管、电力电讯等。

(2)城乡一体化促进全社会发展的重要因素

城乡一体化的理念的提出是基于计划经济条件下，城乡分离的二元制社会经济体制基础上提出的，它是城市化一种高级阶段形式，提高全社会生活水平。“城中村”是城市化最为敏感的地区，也是城市化最易达到的地区，这一部分规划设计直接会影响到城市化的进程和城乡空间的融合。

(3)邻里单位的理念

农村是一个邻里关系极为密切的地方，居民之间交往频繁，相互熟悉，对于农村的规划要充分重视这一点。1929年美国建筑师C.佩里提出了邻里单位的规划思想。他认为城市交通由于汽车的迅速增长对居住环境带来了严重的干扰，控制居住区内部的车辆交通以保障居民的安全和环境的安全是邻里单位理论的基础和出发点。同时，单位内应拥有足够的生活服务设施和室外交流的场所，活跃居民的公共生活，有利于居民相互社会交往、密切邻里关系。

(4)生活方式的城市化

大城市郊区已接受大城市的城市化文明，已逐渐离开农业的生产劳动，人们的生活方式逐渐城市化，因此，在对新农居点规划时应重视这一点的变化，强调对环境的塑造和单体建筑内部功能的转变和建筑形式的创造。

(5)社会网络相对稳定

社会学认为：社会在人与人之间各种联系的基础上构成一个网络，每个人都生活于这个网络之中，都是这个网络上的一个节点，相对稳定的社会网络有利于人们之间的相互帮助、情感的交流、维系社会的稳定，有利于老龄化社会老年人的赡养与儿童的托养。

(6)发挥公众参与的作用

农民是中国一个特殊的社会阶层，他们对于住宅也有特殊的要求，不能用城市住区的规划思想来指导农居的规划设计，需要深入调查农民对住宅的要求，包括他们的家庭结构、经济收入、文化程度、生活习惯、生活设施等方面的要求。发动群众积极参与规划方案的讨论，以期保证规划实施的可操作性。

杭州市“城中村”改造工作涉及的主要问题

在市区开展撤村建居改革试点工作，对进一步加强城市管理，理顺城郊农居混杂地区的管理体制，加快杭州的城市化进程，具有重要的意义。但在这项工作的实际操作中，除农业人口农转非相对简单，大部分已经完成外，其余工作不同程度地受到了阻力，村民思想顾虑很重。据调查，主要原因是村民觉得自己在撤村建居、户口农转非后，并未得到什么好处，相反大部分村民觉得自己的利益会受到不同程度的损害。这个思想顾虑主要体现在以下几方面：

1.土地问题

现行的法律规定农村土地归集体所有，由村民委员会经营、管理，其经营收益当然也归村民委员会。由于土地的用途不同将导致截然不同的收益，城市化过程中郊区土地非农化不可避免，而村民亦可坐享土地的出租、出让所带来的收益，但在撤村建居后，集体土地转为国有土地，村民将失去对原来属于集体土地的使用权和支配权，村民也将失去这部分收益，因此，村民是不愿意的。按市政府有关文件的精神，在集体土地转为国有土地的过程中，允许各试点村预留部分土地归集体使用，其余土地按统一标准进行补偿，但村民对预留土地的定位及土地的补偿费用能否到位有很大的顾虑。

2.村民建房政策问题

试点村村民建房以前一直执行《浙江省实施<村镇规划标准>的有关技术规定》(浙建乡(1994)224号)，杭州市区按人均用地60平方米控制，可以建造多层并联式或独立式农居，而撤村建居后，将执行人均38平方米用地的标准，不允许建独立式农居而以建多层公寓式农居为主，户均建筑面积因而将大为减少，而对于能给农居带来经济收益(出租)的房子，减少面积意味着减少收入，因此，村民抵触情绪较大。另外，村民对传统的独家独户的居住模式已经习惯，一时难以完会接受多层农居的居住模式，而同一村庄内，部分先富裕起来的村民已经建造独立式农居，而不允许以后的村民建造独立式农居而住多层农居，可能一时难以为大多数村民所接受。在撤村建居改革工作通知发出后，许多村民大量突击违法建房，可以说正是此种心态的反映。

3.劳动力就业问题

现状试点村一般村民均可由集体经济组织安排各种工作，也可以从集体经济组织中得到数量不等的分红收入，但在撤村建居后，村民特别是尚未就业的村民面临着与城市或外来劳动力竞争上岗的局面，村民普遍有危机感，感到压力颇大。

4.社会保障体系问题

按市政府的有关政策，试点村在撤村建居后，村民应该享受市区居民同等待遇，如供水、供电、就学、基础设施管理等，但在撤村建居、居委会挂牌后，许多村民觉得没有享受到政府承诺的待遇。其实由于许多实际问题的操作与解决需要一定时间，而村民误以为政府没有着手解决问题，因而思想顾虑很重。

除以上四点村民权衡利益的思想顾虑外，还存在撤村建居工作具体实施上的问题，矛盾最突出的是农居点布点规划的实施问题。根据市政府的规定，要求试点村的农居集中布置农居形式，以建多层公寓式农居为主，并执行人均用地38平方米的标准，部分村也已经根据新标准做了布点规划和详细规划，但要具体实施难度很大。原因如下：[page]

(1)许多试点的规划农居点安排在现状农居点内，但现状农居点内，许多已经建造了独立式的三层以上的新房，且占地面积较大，而要将它们统一拆除，建设多层农居，改造的资金筹集是一大问题，一般的试点村基本上没有能力实施，而想实施的试点村，由于缺少启动用地也难以实施。

(2)试点村中由于部分为已经建成的独立式农居，用地面积较大，为做到前后平衡与一致，三年内农居仍按老标准实施建房，据此推算，大部分试点村其实将不可能以老标准的房屋面积建在以新标准测算的用地上，若实施，用地上将出现缺口，不少村希望增加农居点用地或允许其保留部分老农居，或允许其在原址翻建，若按新标准执行，则对原来多占指标的农居如何处理是个问题。

(3)一些村本来该安排农居点的用地已经违章建成多层住宅而出售给了城市居民;而有些村的规划农居点用地已经用来安置旧城改造的拆迁户等等。因此虽然不少村民建房要求强烈，但农居点布点实施困难重重。

5.避免“城中村”二次改造的问题

由于政策、资金、基础设施建设的紧迫性等因素，使“城中村”改造存在很多盲目性，每户要求较大的集中的建筑面积，独立出入的生活习惯，低设计水平，建筑军营式排列，缺乏现代小区的必备的生活设施，活动的绿地，明确的可识别性，在使用短短几年之后，发现它存在的弊端，又面临着二次改造的问题，使国家的大量资金流失浪费。

我们必须有意识地引导“城中村”的改造，以“跨越式”的方式来应对“城中村”改造，不能过多地局限于目前的形式。

6.社会问题

对“城中村”改造中有一现象值得我们关注与重视。“城中村”改造原居民就地安排，建成后房屋大量出租。居住其中的人群与近在咫尺的城市居民有所差别，从地理学、生态学角度来看，该性质的地块相对于城市其他用地称为“异质”，是在生活方式、文明程度上都与城市不同的单独的群体。在某些改造的“城中村”已经出现这些问题，由于这一群体与城市居民群体有所差别，以原村落老年人和租赁房间的外来人员居多，人员相对混杂，因此带来众多的社会问题，社会安定受到影响，对周围城市居民也产生较大的影响。

“城中村”改造策略

引导城中村的城市化，不单是规划建设问题，还涉及经济、人口、土地等方面的配套政策与措施，城市应承担更多的经济、政策上的义务，最终目的是同步实现城中村的城市化与城市经济发展。为此，除继续强化规划控制措施外，建议从以下几个方面标本结合，综合治理。

1.从发展决策入手，进一步集中城市决策权

城市规划管理应自上而下实施，若以“块块为主”，将助长局部利益。“撤市(县)设区”，撤村设街，人口农转非是未来区域中心城市行政区划改革的方向。深圳市1997年撤宝安县，设宝安区、龙岗区，为改善城市人居环境，提高城市环境质量，以及高新技术产业的发展排除了长期干扰因素，这不啻是历史性的举措。广州目前实行的市、区(县级市)、镇(街道)、村(居委)二级政府、四级管理的行政体制，总的来说仍符合当前社会实际。但应进一步加强市级政府决策的权威性、有效性。建议将城市总体规划范围内的村镇则逐步改为区街体制。

针对这一思想，杭州市委、市政府自1998至2001年发布了一系列文件，加快对“城中村”的改造，把总体规划范围内的村镇逐步改为区、街体制，进一步集中决策管理权。

2.从城中村内在要求入手，启发、鼓励其自身进步

失去耕地的城中村，经济构成中已没有农业成分，必须转向第三产业，体制上也应向城市管理体制转变。广州部分城中村已逐渐意识到这一点，对自身长远发展问题已有所觉悟。如天河区石牌村于1997年5月组建企业集团公司;在1999年5月的“撤村改制”过程中，杨箕村出现了100%全票等。对此，应加以鼓励引导。

“城中村”的改造一个重要问题，是解决好转制之后的农村产业及原农民就业问题，需要大量的资金投入，众多的社会问题急需解决，如有不慎，易导致连带的问题，造成不良的影响，延缓“城中村”的改造进程。因此，杭州市“城中村”改造充分借鉴成功的案例，政府转变“城中村”管理体制，同时积极利用重要的项目，经济手段、优惠政策促进“城中村”的改造。

3.从体制入手，改革土地、人口与城市管理体制

目前在城市扩张过程中，“只占地，不管人”，使城中村社区仍停留在松散落后的传统农村状态，没有同步实现人的城市化。为此，必须改革城市土地、人口与规划的管理体制，走城市主导型的城郊农村城市化道路。建议将村镇改制与城市扩张结合起来，做到既征地又管人，使就业居住性质与户口性质同步转变。

城中村村民不愿意放弃农村户口，是因为：(1)村民教育水平低，即使“农转非”也不能改善他们在城市谋职难的处境;(2)农村户口可满足村民生育两胎的愿望，即使超生，也无开除公职之忧;(3)农村户口是参与村镇经济收入分红的条件。针对以上状况，必须从户籍管理上将并不务农的“村民”纳入城市人口管理系统。如对2000年以后出生的城中村子女一律纳入城市户口，政府提供教育、就业上的优惠倾斜。同时，逐步理顺市、区、镇、村之间的事权关系、利益关系。进一步集中城市土地、规划的管理，建立健全“五统一”机制(“统一规划、统一开发、统一出让、统一招商、统一管理”)，为解决城中村问题创造体制上的条件。

4.从经济入手，将城中村纳入城市经济体系

城中村问题的核心是农民失去土地以后无以为业，对此，政府可组建专门的经济发展公司，撤村改制，将城中村所属企业及土地、村屋等不动产折合成股份，使城中村农民彻底脱离土地，成为集团公司股东。一方面，政府对这类公司提供优惠税收与财政政策，另一方面，集团公司具有经济与社会双重职能，经济职能是经营城中村继承的企业、物业，社会职能是设法改变城中村传统社会型态，促进社区城市化。或许有人会问，农民失去了耕地，再失去栖身的城中村将何以为生?其实，城市征用农村土地所付出的代价已可以为村民提供更好的教育机会和生活机会，村民完全有条件凭自己的劳动加入到千百万城市产业大军中去。如果靠“食利”为生或将土地征用补偿费用于消费挥霍，再多的补偿也不够。[page]

5.从文化入手，针砭城中村弊端，弘扬城乡融合与现代文明

利用传媒树立正面典型，促进村民转变观念，融入城市社会。要调和城乡冲突，长远之计在于提高村民素质，扫荡黄赌毒，抨击丑恶、媚俗、低级趣味的社会现象。为使村民融入城市社会，可向村民提供就业上岗培训、普法教育机会关注村民后代教育问题等。一旦没有了“城中村人”，城中村存在的时间也不会太久了。

6.从法律入手，严肃处理城中村所滋生的违法现象

要在短期内扭转城中村治安混乱、违法建设的现象不是一件容易的事，但可集中力量抓一两个典型，细致检查城市治安与规划建设执法情况。完善村镇管理相关条例、法律及法规。明确城市与村镇的法律关系，明确城市周边土地权宜过渡的法律程序，建立公平、公开、公正的村镇集体土地一级、二级市场。

7.从组织人事入手，培养高素质的村镇领导人

组织人事部门抓住对村镇领导的任免权，保证基层领导“听使唤”，这是大连、苏州、北京等城市的发展经验。政府应有计划对城中村基层领导，尤其是年青领导，进行现代城市经济与规划建设管理的专项培训，提高其认识水平。

8.借鉴其它城市处理城乡矛盾的经验

对于村镇聚落来说，深圳与苏州的经验值得借鉴。近十年来苏州新区与新加坡工业园区开发了130平方公里土地，是苏州老城14平方公里的近十倍。新加坡工业园区位于农业发达、村镇密集地区，一次性征用数十平方公里土地，将区内分散的村镇聚落，迁移到区外，实现了“空城转让”，苏州新区内的村镇聚落，则统一规划，建设集中的村民居住区，这些居住区在秩序、文明友善与美观整洁上，堪与城市别墅区媲美。深圳市最近加大治理城郊村镇，如宝安县有的村镇选送优秀青年进大学深造，有的村镇把平时自由懒散惯了的14～35岁无业青年，组织起来举办青年培训营，有军事训练、形势教育、专题知识讲座等。将青年学习、培训情况与本村股份公司分红及其它收益挂钩，同时为他们寻找就业机会。

长远来看，城中村必然被改造为城市的一部分，而近中期则始终应坚持渐进方式。解决城中村问题的方式与力度，要考虑社会承受能力。在有限的近期内，可维持村(镇)办企业集体经济所有权、经营权不变和村民享受的福利待遇不变，远期则应与城市人口同等对待。

9.“城中村”的改造与产权

“城中村”土地未能及时收归国有，宅基地制度的存在乃是造成各级政府部门对“城中村”管不了、治不好的根本原因。

我国法律规定农村土地归集体所有，由村民委员会等集体经济组织经营管理，使土地所有权主体不够明确，既会产生所有权主体多元化，又会导致真正的所有者主体缺位;这种土地所有权主体的不确定和土地使用产权的不明确，兼之历史的原因和法制、社会保障体系的不完善，村民将自己拥有土地使用权的宅基地视为养生活命的资本，想方设法地以此获取最大的经济利益，每任“集体”也热衷于把土地投入到短期见效的项目上去。这些必然会导致“城中村”中建设的无序化。

“城中村”及其城市无序化增长现象正在对周围环境造成越来越大的“负外部效果”。根据科斯定律，从根本上克服城市建设混乱应从根治造成混乱的原因入手。而造成这种外部效果的原因在于产权不清。

改造“城中村”的十六字总体建议：“产权明晰、区划控制、加强法治、经营城市”。必须提出的是每个城市本身的社会经济发展水平、历史、地理、文化与风俗习惯的差异，具体实施方法一定有所不同。在沿海经济发达地区采用的土地使用权入股，分股不分田，使土地使用权股份化、集体化、市场化的农村及城中村的改制方法，能较好地促进土地所有权、使用权、经营权三权分离，有效地配置土地资源，提高经济效益。但在中西部地区，土地使用权的股份制就不一定能实施，而使土地承包权流动，允许土地置换的方式则较为可行。

既然城乡土地的不同产权制度是造成“城中村”的根本原因，那么，产权明晰的改革则是关键。

(1)全面固化村民住宅建设用地，纳入城市规划统一管理。尽管城乡土地使用制度二元化造成土地使用的负外部效果是不争的事实，必然要求农村集体所有土地权属依法有序的转让成为国有土地，但因历史的原因，全部“一刀切”是不可行的。村民住宅建设用地的问题必须正视，农民在过去没有公房可分、没有房改、没有公费医疗等城市居民的福利，只有宅基地与承包耕种的土地。因此，“城中村”改造的产权改革必须面对现实，承认与限制村民住宅建设用地，但决不能马上全部取消。

(2)维持原土地的使用权、收益权及土地用途“村改居”后不变，将原集体土地转为国有土地，村民宅基地房屋权属转变为城镇房地产权属。

可利用我国完善物权法的机会，开发土地权的证券化、股份化，分股不分地，保持土地的完整性，充分实现不动产的价值，调动村民使土地增值的积极性。

10.加强城市规划管理

(1)区划控制

目前我国城市规划界广泛推崇的法定图则具有很好的促进产权明晰的作用。区划控制及其法定图则，使“城中村”内的地块划分与土地用途法定化，把“城中村”纳入城市一体化管理，实现“城中村”内的市政、环卫、供电、供水、供气以及治安统一，体现土地的潜在价值。

从法律与实际操作上讲，城市规划主管部门应管理城中村，它属于城市规划法中的规定管理的城市规划区内。“城中村”现象表面上看似乎与城市规划编制超前性不够、规划实施的公开性以及城管部门的执法不严有关，但究其深层次的原因是土地产权的不明晰与规划图则的法律地位不明确。如果土地产权明晰了，业主为了自身的长远利益，必定采用法律手段控告相邻地块的违章建筑，乱建的现象失去了基础。如果规划图则具有很高的法律地位的话，则城市规划在实施中不致走样太多，任何人都不可能为获取私利而无视城市规划和建设部门的存在。

(2)经营城市

实施经营城市战略，是把城市作为最大的国有资产，充分发挥城市规划的龙头作用，运用市场经济的手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本(如土地)、人力作用资本(如路、桥)及相关的延伸资本(如桥梁、道路的冠名权)等进行集聚、重组和营运，走以城养城、以城建城、以城兴城的城市建设市场化之路，在政府逐步减少投入的情况下，实现城市建设的自我滚动、自我积累、自我增值的新观念和新模式。珠海市通过市场机制，拆除、搬迁“城中村”的彻底改造模式，体现了经营城市的理念。[page]

实际上，实施经营城市战略的先决条件是：完善我国私有财产的法律制度。充分利用界定所有权、使用权等产权结构，建立产权交易市场，以便达到政府通过设计制度、保护产权，使环境保护、城市整体与私人经济主体的利益相协调的目的。必须加大城市土地利用的法制建设，加大发展市场与执法的力度，执行通过招标、拍卖和挂牌交易方式公开交易土地使用权的制度，以法定图则的规划管理方式，体现“交给市场和法律”的发展方向。

11.公众参与

必须实现公众参与。在“城中村”的社区管理上要转向政府倡导，社区介入和公众参与的共同管理增进市民在城市规划、建设、管理上的知情权、参与权和管理权，增强市民参与城市管理的积极性、主动性和自觉性，形成行政直线制，社会职能制与群众参与管理制相结合的新型社区管理体制。

12.“城中村”改造中应注意对其历史文化价值的区域文化等加以保护

“城中村”的改造是一个复杂的系统工程，必须充分发挥各级政府职能部门及广大市民与农民的积极性。国务院应制定相应政策，各级政府职能部门应积极配合，相互协调，发挥各自的职能效用。还要科学计划，严格监督和检查。要加强宣传，使干部、群众都能意识到“城中村”改造的意义及价值。并要注意历史文化名城及历史文化遗产的保护等。

“城中村”改造方法建议

1.以开发商为主体运作

经过二十多年的改革开放，特别自1990年代初，商业运作方式已被社会各界接受，在“城中村”改造中，充分发挥开发商的积极能动性，政府通过宏观调控，在保证开发商一定的经济效益基础上，放手让开发商参与“城中村”的改造。

这一政府利用商业化运作杠杆，调控“城中村”改造的方式方法，有利于“城中村”快速改造，提高“城中村”中人民的生活环境质量。但这一方法，有其不足之处，就是开发商相对于农民来说处于强势地位，易过分重视自身利益的获得，而原居民处于相对弱势，易损害农民的利益，导致社会的不安宁。

政府在整个过程中起到监控的作用，保证农民利益，也确保开发商一定的经济回报率(回报率应低于城市商品房的回报率)，政府在出售拍卖城市内土地时，应考虑对“城中村”改造有贡献的开发商，并给予相应的优惠政策。

2.以人口素质均质化为目标

在上一部分已经分析了“城中村”改造之后出现的一些不良社会问题，因此，在安置农民的时候，尽量采用货币与实物补偿相结合的方式，采用商业化方式如货币赔偿，让农民在杭州市区范围内自由购买商品房;或返还农居住宅建筑面积，使原居民可以也有能力在整个市区范围内选择居住地，尽量避免一个村落的所有农民在同一区域聚集居住。

3.注重“建筑面积”、淡化“土地面积”

我们也非常的明白，原先的农民是依靠“土地”生活的，农民对于土地是有特殊的情结的，因此在杭州的前几次关于“城中村”改造的文件中，都强调农民住宅对于“土地”的占有数，有38平方米、60平方米之说，因此，这一思想直接影响“城中村”的改造，也直接导致了“城中村”改造的规划布局，短短几年之后面临二次改造的问题也与此直接相关。

我们应该认识到，“城中村”改造的原意是改造城市中农村存在的现象，因此在城市规划的技术范围内，我们应该淡化农村“土地面积”，转而注重强调城市中的“建筑面积”。

对原农村的改造中，注重对农民建筑面积的补偿，略多于原建筑面积以“一套”或“几套”的方式返还补偿，早日促使原“农村的城市化”。

4.政府、投资者、村民联合改造

正如珠海市“城中村”改造的方法，在改造过程中照顾村民利益，因为旧村居民是城中村改造最直接、利益也最为密切的，因此，旧村居民所有合法房屋按建成年份按一定比例进行补偿，拆迁期间旧村的安置费及原有房屋的出租收入，由开发商补偿;原村集体在旧村改造范围内留用地，工业用地允许免交有关费用纳入规划、改造，土地增值收益由村集体、村民和开发商共享;集体经济组织改为股份合作公司，股份其体量化到旧村村民个人，解决旧村村民转为居民的后顾之忧。

统计与计算开发商投资一项目的平均收益，以规划为龙头，保证投资者一定的经济收益。

结语

“城中村”的改造涉及到土地、税务、民政、建设、行政管理、城市规划等，城市规划对“城中村”的改造会起到很大的作用，促使“城中村”改造的顺利完成，我们有理由也有信心相信城市规划的作用。但我们也明白城市规划只是“城中村”改造中的一个部分，我们不能完全依赖于城市规划，依靠它解决几乎所有的问题，否则，最终结果只会导致民众对城市规划失去信心。(作者单位：市城市规划设计研究院)

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内容审核：李雪莲律师

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