没有征地批文，也能用地施工吗？你不可不知的先行用地！

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在明小编 2025-08-14 13:45:09

导读：在明律师在

《有了征地批文，征地项目就一定合法吗？》

一文中明确指出，有无征地批文是判断一个土地征收项目是否合法的重要指标、依据。若无省政府或者国务院作出的征地批文，这地原则上就不能动。然而，凡事有原则就有例外，有规定就有变通。实践中一些重大建设项目在未完成征地报批手续的情况下就动工建设了，甚至直接威胁到了被征收人的房屋、宅基地！那么，这究竟是怎么回事儿呢？本文，在明律师为你解读这不可忽视的“先行用地”……

先行用地，通俗的理解就是“先斩后奏”。有一些建设项目直接关乎国计民生，不抓紧时间抢工期完成是不行的。此时，国土资源部就对《土地管理法》进行了一些灵活变通，以部门规章的形式允许一些重点建设项目搞“特殊”，先用地再补办审批手续。具体而言，当下能找到的是3个文件：

其一，《国土资源部国家发展改革委水利部国家能源局关于加大用地政策支持力度促进大中型水利水电工程建设的意见》规定，抢险、救灾、防洪等急需使用土地的水利工程，可以先行使用土地。

其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，用地单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。

支持重点建设项目先行用地。对于国家重点水利水电工程，在通过国土资源部用地预审、国务院及国务院有关部门已批准(核准)项目、水利工程初步设计已经批复或初步设计审批单位出具先行建设任务认定意见后，属于工程建设范围内的道路、桥梁、生活营区等施工前期准备工程和控制工期的单体工程，以及因工期紧或受季节影响确需动工建设的其他工程，可申请办理先行用地。考虑到水利水电工程建设的特殊需要，在项目已通过用地预审、但尚未正式审批（核准）前，工程论证设计和前期工作必需的道路、桥梁、生活营区等建设，属于永久性建设用地的，在项目审批（核准）部门出具项目立项（或同意开展前期工作）的认定意见，且水利项目在初步设计审批单位、水电项目在行业主管部门出具先行建设任务认定意见的前提下，也可申请办理先行用地。

先行用地办理原则上限定在国务院及国务院有关部门批准建设的水利水电工程范围内。对于地方审批（核准）的水利水电项目，其中纳入经批准的全国中型水库建设规划、并经有关流域机构审核同意的水利项目，以及纳入经批准的国家水电发展规划的水电项目，确需先行用地的，可参照上述规定执行。

做好先行用地与用地审批的衔接。先行用地由省级国土资源主管部门向国土资源部提出申请，省级国土资源主管部门要指导市县认真组织申报材料并严格审核把关。申请先行用地前，应查清所需使用土地的权属、地类、面积，就补偿安置充分征得被占地单位群众同意，确保批后及时兑现有关补偿费用或按经批准的相应移民安置规划进行实施，不因先行用地发生信访问题和突发事件。先行用地批准后，不得超出批准范围动工建设，超出的按违法用地严肃查处；同时，必须在规定时限内申请办理正式用地审批手续。

与之相呼应，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第21条规定，大中型水利水电工程建设项目用地，应当依法申请并办理审批手续，实行一次报批、分期征收，按期支付征地补偿费。对于应急的防洪、治涝等工程，经有批准权的人民政府决定，可以先行使用土地，事后补办用地手续。上述规定就为大中型水利水电工程建设的用地报批“开了口子”，允许“先行用地”。

其二，《国土资源部关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》规定，规范重点建设项目先行用地。

对于已通过部用地预审、项目批准立项并完成初步设计的国家重点建设项目，属于控制工期的单体工程，以及因工期紧或受季节影响确需动工建设的其他工程，可向部申请办理先行用地。申请用地时，必须说明拟用地符合预审要求和土地使用标准，权属清楚，地类、面积准确；涉及征收农村集体土地的，征地补偿安置应征得农民同意并确保补偿及时足额支付到位，地方政府应确保不因先行用地发生信访问题和突发事件。同时，严格限制动工建设范围，不得超出先行用地批准范围动工建设，超出的按违法用地严肃查处。这一规定从行文上看，与前述《意见》是类似的，而其可适用的范围则扩大了不少。该《通知》已于2017年到期，不过按照常理，与之相衔接的新文件很快又会跟进上来。

其三，《国土资源部关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》规定，对影响基础设施项目工期的单体控制性工程经批准后，可以实行先行用地。

需报国务院批准用地的基础设施建设项目中影响工期的单体控制性工程，经报部同意后，可以先期动工建设，但要在规定的期限内完善用地报批手续。这一《通知》是2000年颁布的，因而其规定没有前述两个那么细，被征收人可以作为参考。

对此，北京在明律师事务所青年律师陈丽芳认为，上述出自国土资源部的“先行用地”部门规章至少带来了以下3个方面的问题值得警惕、重视：

第一，“先行用地”实质上是对《土地管理法》及其实施条例对建设项目审查报批程序的改变，有下位法修改上位法的嫌疑。

对此，著名拆迁维权律师杨在明也曾指出，事实上我国法律法规对于土地征收程序的规定是明确、可行的，严格按规定走是能够确保群众的利益得到维护的。但正是各种试图突破现有法规的政策性文件、规定，搅乱了征地程序，给群众的合法权益制造了不确定因素。因此，《土地管理法》的修正、改革、细化是当下的重中之重。

第二，“先行用地”的规定在客观上不利于被征收人合法权益的保障。

尽管前述文件中明文规定了“申请先行用地前，应查清所需使用土地的权属、地类、面积，就补偿安置充分征得被占地单位群众同意，确保批后及时兑现有关补偿费用或按经批准的相应移民安置规划进行实施，不因先行用地发生信访问题和突发事件。先行用地批准后，不得超出批准范围动工建设，超出的按违法用地严肃查处……”但在实践中，这些基本上都没有做到，因此类重大建设工程项目引发的信访问题、突发事件、群体性维权案件、补偿安置纠纷并不鲜见。上述这般看上去很美的规定，其在实践中对群众利益的忽视、碾压，是值得高度警惕的。

第三，“先行用地”的规定给纠纷发生后被征收人的依法维权造成了较大的困难。

因为是先行用地，征地批文就是没有，那么被征收人就无法通过对征地批文及相关组卷报批文件的审查、复议、诉讼启动程序，甚至连土地违法查处、依法信访的路子都会因此受到影响。“先行用地”在一定程度上成为了征收方违法用地的“挡箭牌”，而被征收人又很难有有效的办法来对其加以遏制。实践中，被征收人的房屋、宅基地会很快被施工项目团团包围，各种逼迁手段随之就会寄出，“震房”的威胁都是巨大的。

在明律师

最后想提示广大被征收人的是，无论如何，国土资源部的上述规定不能剥夺被征收人获取公平、合理补偿安置的法定权利，不能从根本上改变《土地管理法》规定的基本实体和程序内容。因此，广大被征收人不必被什么“重大建设项目”所吓倒，而仍应在面临不合理补偿安置时沉着冷静地积极依法维权，专业

征收维权律师

们也会不断在业务能力上钻研、突破，力争在此类项目的法律维权中不断探寻出新的道路来。

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