吉首市关于国家拆迁的法律，全国法院：关于建设用地使用权纠纷的裁判规则（二）

吉首市关于国家拆迁的法律，全国法院：关于建设用地使用权纠纷的裁判规则（二）

一、全国法院：关于建设用地使用权纠纷的裁判规则（二）

以下法律法规（裁判案例）均已收录于艾特律宝|法律大数据库

08、关于提前锁定国有建设用地使用权出让金合同的效力

【观点解析】：

民法典第三百四十七条第二款规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”实践中，有的市、县人民政府或者相关政府机关提前与使用权人约定建设用地使用权出让金数额，使用权人再参与建设用地使用权的招标、拍卖、挂牌等公开竞价。如果公开竞价高于事先约定的土地出让金金额，就由政府机关返还或者变相返还建设用地使用权出让金。这种交易模式损害国家利益、建设用地使用权出让秩序和其他公开竞价人的公平竞争权益，当事人关于提前锁定建设用地使用权出让金和返还、变相返还国有建设用地使用权出让金的约定应当认定为无效。

【观点来源】：最高人民法院民事审判第一庭编《民事审判指导与参考》总第92辑

09、当事人约定以建筑物抵押并已实际办理抵押登记。后债务人不履行到期债务且拍卖建筑物的价款尚不足以清偿，在业已查明该建筑物为所在宗地上唯一合法建筑，且该建筑物为抵押人单独所有的情况下，抵押权人主张对拍卖该建设用地使用权的全部价款优先受偿，是否应予支持？

【观点解析】：

来信所述问题涉及民法典第三百九十七条（物权法第一百八十二条）在实际中应如何理解与适用。

根据民法典第三百九十七条的规定，该抵押权人对该建筑物占用范围内的建设用地使用权亦享有抵押权。我国立法与实践向来采取“房地一体”的政策，担保法第三十六条第一款、城市房地产管理法第三十二条和物权法第一百八十二条第一款均规定了建筑物与建设用地使用权一并抵押的原则。鉴于实践中可能出现仅抵押建筑物或仅抵押建设用地使用权的情况，物权法第一百八十二条第二款进一步规定：“抵押人未依照前款规定一并抵押的，未抵押的财产视为一并抵押。”民法典第三百九十七条沿用了物权法第一百八十二条的规定。因此，尽管来信所述情形中当事人仅以建筑物设定抵押，根据民法典第三百九十七条的规定，抵押权人对该建筑物占用范围内的建设用地使用权亦享有抵押权。    

至于来信所述情形中抵押权人能否就拍卖该建设用地使用权的全部价款优先受偿，涉及对民法典第三百九十七条中“占用范围”的理解。有观点认为，此处的“占用范围”仅指建筑物的坐落范围，超出坐落范围的部分不属于一并抵押的范围，故抵押权人不能就拍卖该建设用地使用权的全部价款优先受偿。也有观点认为，对“占用范围内”的理解应根据该宗地上的建筑数量以及是否为区分所有作类型化处理。对此，我们同意上述第二种观点。理由如下：

第一，该条所称“占用范围内”主要用来界定建筑物与建设用地使用权之间的所属关系，即建设用地使用权仅指与设押建筑物相应的建设用地使用权，而非其他建设用地使用权。

第二，我国建设用地使用权出让和登记均以宗地为单位，一宗地上只有一个建设用地使用权，一宗地即为一个物权客体。如果该宗地上仅有一栋建筑物且为单独所有时，根据前述规定，建设用地使用权视为一并抵押；同时，依抵押权的不可分性，抵押的效力及于建设用地使用权之全部，即整宗地范围内的建设用地使用权。如果该宗地上有数个建筑物，因建筑物所有权人在观念上共有该宗地，则应视为该涉押建筑物所占该宗地的应有份额一并抵押，抵押的效力仅及于设押建筑物所占该宗地的应有份额。    

将“占用范围”理解为建筑物的坐落范围或者投影面积不可取。一是对宗地进行分割，涉及到行管行政部门的审批同意，实践中存在诸多困难。二是对宗地进行分割，将导致相关土地本身的使用价值受到影响，不利于物尽其用，此种导向不利于经济发展。三是该观点在相关土地规划容积率大于1及存在多个建筑物区分所有权的情况下适用存在障碍。在相关土地规划容积率大于1的情况下，建筑物的坐落范围或投影面积将大于该建筑物在观念上所占用的建设用地使用权的面积。

综上，来信所述情形下，案涉建筑物系所在宗地上唯一合法建筑，且该建筑物为抵押人单独所有，并无其他权利人与房屋所有权人共有该土地，该抵押权的效力理应及于整宗建设用地使用权，故对于抵押权人关于就拍卖该建设用地使用权的全部价款优先受偿的主张，应予支持。

【观点来源】：最高人民法院民事审判第一庭编《民事审判指导与参考》总第84辑

10、国有土地使用权出让合同能否继续履行，是否符合原定规划条件，应当作为重要考量因素，现行法律及部门规章已经不允许不经过招标、拍卖等公开竞价方式而直接依据协议转让国有建设用地使用权，因此，协议转让建设用地使用权出让合同不具备强制履行的基础——廊坊文鼎古木家具有限公司、钱国林与大厂高新技术产业开发区管理委员会、大厂回族自治县自然资源和规划局、大厂回族自治县人民政府建设用地使用权出让合同纠纷案    

【裁判要旨】：

最高人民法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，国家实行土地用途管制制度。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。土地规划条件是国有土地使用权出让合同的重要内容。因此，国有土地使用权出让合同能否继续履行，是否符合原定规划条件，应当作为重要考量因素。

本案中，钱国林和文鼎公司一审提交《大厂回族自治县夏垫镇总体规划（2017年-2030年）》中的《总体用地布局规划图》，主张案涉土地目前已规划为商业用地及二类居住用地，另有部分为一般农田及未利用地。而双方签订《协议书》所涉土地的用途为工业用地，在案涉土地规划已经变更的情况下，《协议书》的履行存在障碍。

关于案涉土地的出让方式。根据已经查明的事实，钱国林在一审质证中陈述称，“这块土地现在空着，征收过，还有七八户没有征收完成”。2005年8月2日大厂县第十一次县长办公会会议纪要载明“涉及北坞一村8户钉子户要列出名单，分组攻坚，深入做好群众工作，确保项目征地工作顺利进行。”该内容也印证了案涉土地没有征收完成的事实。《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条也作出了同样的规定。因此，不经过招标、拍卖等公开竞价方式而直接依据协议转让国有建设用地使用权，已不为现行法律及部门规章所允许，本案亦不具备强制履行的基础。    

综合来看，无论案涉308亩土地尚属农用地抑或国有土地，《协议书》关于“甲方承诺在30日内发给乙方首期用地《国有土地使用权证书》”的约定均属于债务标的不适于强制履行的情形，一审判决并无不当。钱国林、文鼎公司关于继续履行案涉《意向书》《协议书》的上诉请求，依据不足，本院不予支持。

【案例文号】：（2019）最高法民终1506号

11、在建设用地使用权出让合同纠纷中，因土地状况无法依约出让且受让人订立合同时明知的，人民法院可在公平和诚信原则的基础上减少出让人应支付的违约金——湘西自治州科盛工程开发咨询服务有限责任公司与湖南省吉首市自然资源局建设用地使用权出让合同纠纷案

【争议焦点】：

湘西自治州科盛工程开发咨询服务有限责任公司（以下简称科盛公司）因与湖南省吉首市自然资源局（以下简称吉首资源局）建设用地使用权出让合同产生纠纷，该案历经湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院一审、湖南省高级人民法院二审、最高人民法院再审三个阶段，在再审中，当事人双方就二审法院认为案涉合同不能履行并调减违约金是否妥当的问题产生争议。

【法院认为】：

在本案中，由于吉首资源局未能向科盛公司履行合同义务而违约，并且经过二审法院审理认定属于应当向科盛公司支付违约金的情况，因此，在判定吉首资源局支付违约金数额是应当根据《合同法》第114条第1款、第2款（对应《民法典》第585条第2款）：“约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少”。根据案涉合同约定的计收违约金的利率已经达到法律保护的民间借贷最高利率的4.56倍，并且吉首资源局在于科盛公司签订建设用地使用权出让合同时没有故意隐瞒案涉土地上存在未拆迁的住宅，科盛公司在签订合同时也知晓，由此案涉土地无法交付而使合同无法履行，在综合以上原因且科盛公司无其他实际损失的情况下，人民法院可不根据合同约定而在公平和诚信原则的基础上减少吉首资源局应支付的违约金。    

【案例文号】：（2020）最高法民再6号

12、土地管理部门虽在拍卖成交阶段行使了相应的行政管理职权，但其委托土地交易管理中心与竞买人签订《成交确认书》的行为属于平等主体之间意思自治的民事法律行为，符合自愿平等、等价有偿的原则，双方之间不存在管理与被管理的关系，双方争议能通过民事诉讼程序解决——赣州市自然资源局与赣州市旺业置业有限公司建设用地使用权出让合同纠纷案

【裁判要旨】：

最高人民法院认为，本案是旺业公司与赣州市自然资源局因《成交确认书》签订之后的履行行为引发的民事纠纷，属于民事诉讼的受案范围。

赣州市自然资源局既是受托对国有土地进行管理的行政主管机关，也是依法具有民事权利能力和行为能力的民事主体。赣州市自然资源局虽在拍卖成交阶段行使了相应的行政管理职权，但其委托赣州市土地交易管理中心与旺业公司签订《成交确认书》的行为属于平等主体之间意思自治的民事法律行为，符合自愿平等、等价有偿的原则，双方之间不存在管理与被管理的关系。    

本案为建设用地使用权出让合同纠纷，非拍卖合同纠纷。拍卖是指以公开竞价的形式，将特定物品或者财产权利转让给最高应价者的买卖方式，是建立买卖合同关系的一种手段或方式。旺业公司通过公开竞价的方式竞得签订案涉土地建设用地使用权出让合同的资格，并与赣州市土地交易管理中心签订《成交确认书》，双方在拍卖过程中并没有产生争议，拍卖成交阶段已经终结。旺业公司与赣州市自然资源局争议的是《成交确认书》签订后如何履行双方约定的后续权利义务问题，并不涉及拍卖成交的效力问题。从拍卖公告、拍卖须知、《成交确认书》等文件可见，双方关于出让案涉土地使用权问题的主要合同条款已经协商并达成一致。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的相关规定，涉及国有土地使用权合同纠纷案件属于民事案件受理范围。

再次，《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》（【2010】行他字第191号）关于“土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为”的意见，系从行政法角度作出的认定，并不排斥双方之间存在的民事法律关系。旺业公司选择民事诉讼程序来解决案涉纠纷系当事人依法行使程序权利的结果。一审法院依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》及《民事案件案由规定》的有关规定认定本案案由为建设用地使用权出让合同纠纷并作出判决,并无不当。赣州市自然资源局关于本案案由错误及本案应纳入行政诉讼受案范围的主张，依据不足，本院不予支持。    

【案例文号】：（2019）最高法民终1197号

本文转载自“类案同判规则”，如侵删。

二、土地使用权纠纷行政裁决规定

法律分析:

建设用地使用权是指权利人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，权利人有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。

建设用地使用权纠纷就是与上情形有关的纠纷。

法律依据:

《中华人民共和国民法典》

第三百四十四条 建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。

第三百四十五条 建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。

第三百四十六条 设立建设用地使用权，应当符合节约资源、保护生态环境的要求，遵守法律、行政法规关于土地用途的规定，不得损害已经设立的用益物权。

第三百四十七条 设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。

工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。

严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。

三、建设用地使用权纠纷

法律分析：

建设用地使用权是指权利人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，权利人有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。

建设用地使用权纠纷就是与上情形有关的纠纷。

法律依据：

《中华人民共和国民法典》

第三百四十四条 建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。

第三百四十五条 建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。

第三百四十六条 设立建设用地使用权，应当符合节约资源、保护生态环境的要求，遵守法律、行政法规关于土地用途的规定，不得损害已经设立的用益物权。

第三百四十七条 设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。

工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。

严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。

四、土地使用权争议是否属于人民法院受理民事诉讼的范围

法律分析：

根据法律规定，土地使用权争议不属于人民法院民事案件审理范围。

故可以与邻居协商，协商不成，可申请乡级人民政府或县级国土资源行政主管部门调查处理。

行政机关收到争议案件后，一般先组织双方调解处理，调解不成则依据“从实际出发，尊重历史，面对现实”原则作出行政处理决定。

法律依据：

《中华人民共和国土地管理法》 第十四条 土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；

协商不成的，由人民政府处理。

单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；

个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。

当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。

在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。

五、建设用地使用权纠纷 -法律知识

法律分析:

建设用地使用权是指权利人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，权利人有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。

建设用地使用权纠纷就是与上情形有关的纠纷。

法律依据:

《中华人民共和国民法典》

第三百四十四条 建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。

第三百四十五条 建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。

第三百四十六条 设立建设用地使用权，应当符合节约资源、保护生态环境的要求，遵守法律、行政法规关于土地用途的规定，不得损害已经设立的用益物权。

第三百四十七条 设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。

工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。

严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。

六、土地使用权争议不属于法院受案范围

一般农村土地或林地使用权行政裁决案件，是指农村集体所有的土地或林地，因单位之间、单位与个人之间及个人之间，对其使用权发生争议，由人民政府作出处理，经复议后起诉到人民法院，依法属人民法院行政案件的受案范围的诉讼案件。

其特征是：

1、使用权处理的主体是县级以上人民政府或乡级人民政府；

使用权争议的主体是主张对立的双方以上的当事人。

一方当事人不可能产生争议，只有当事人在双方以上，其主张对立时才会产生争议。

对同一土地或林地在一般情况下是双方当事人主张使用权，但在特殊情况下也有双方以上的当事人。

有权作出处理决定的行政主体是特定的县级以上人民政府或者乡级人民政府。

根据《土地管理法》第十六条、《森林法》第十七条的规定，土地或林地使用权争议，单位之间的由县级以上人民政府处理；

个人之间、个人与单位之间的由乡级人民政府或县级人民政府处理。

处理土地或林地使用权是人民政府的法定职权，同时也是法定义务，属人民政府专属权利，其他组织和部门无权作出处理决定。

根据国土资源部2003年1月3日发布的《土地权属争议调查处理办法》第四条和国家林业部1996年10月14日发布的《林木林地权属争议处理办法》第四条第二款规定，县级以上国土资源行政主管部门、林业行政主管部门或者人民政府设立的处理机构，负责对土地或林地权属争议案件的调查和调解工作，调解不成的应报同级人民政府作出处理决定。

因此，国土资源行政主管部门、林业行政主管部门，无权对土地或林地使用权争议作出处理决定。

2、争议的客体和内容是土地或林地的使用权。

根据《土地管理法》和《森林法》的规定，农村的土地或林地，除法律规定属于国家所有以外，属于农民集体所有，单位或个人只能依照法定程序才能取得其使用权。

农村集体所有的土地或林地按不同用途，可分为农用地和建设用地。

其取得使用权的方式，可分为以下四种形式：

一是农用地包括林地使用权的取得。

一般是通过承包经营的方式取得。

根据《土地管理法》和《农村土地承包法》的规定，能够取得承包经营权的主体是集体经济组织成员及集体经济组织成员以外的单位或个人。

以农户为单位实行家庭承包是集体经济组织成员取得使用的主要形式；

对不宜采取家庭承包形式的其他土地或林地，依法可以通过招标、投标、协商等承包方式取得其使用权，该使用权取得的主体，既可以是集体经济组织的成员，也可以是集体经济组织以外的单位或个人。

通过承包的方式取得其使用权的法律凭证，是县级以上人民政府核发的土地承包经营权证或林权证。

二是宅基地使用权的取得。

根据《土地管理法》第六十二条的规定，农村村民以户为单位，在一处一户只能有一处宅基地，能依法取得宅基地的主体是农户。

宅基地使用权取得要经过申请、审批程序，由县级以上人民政府核发证书，确认其建设用地使用权。

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文章来源参考：头条-吉首市关于国家拆迁的法律，建设用地使用权纠纷 -法律知识

内容审核：曹艳飞律师

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