未经批准拆迁补偿方案，江苏案例：未达成搬迁协议就已颁发划许可证，法院：确认违法

未经批准拆迁补偿方案，江苏案例：未达成搬迁协议就已颁发划许可证，法院：确认违法

一、江苏案例：未达成搬迁协议就已颁发划许可证，法院：确认违法

江苏案例：未达成搬迁协议就已颁发划许可证，法院：确认违法。

基本案情

2018年5月8日，市审批局向民生公司核发许可证，准许建设A08住宅楼，明确了建设位置与规模等实施要求。周某明在案涉地块拥有住房和承包耕地。2019年5月30日，其发现该许可证，认为市审批局作出许可时未依法调查，违反公平公正原则，对其相邻权产生影响，且许可超期作出，程序违法。

2013年11月，江苏省人民政府批准将案涉地块征收为国有，市人民政府发布征地补偿安置方案公告。2015年，原市国土资源局发布国有建设用地使用权挂牌出让公告，民生公司取得A1宗地使用权，周某明房屋所在A2地块未出让。

2018年，民生公司申请办理相关规划许可证，并提交相应材料，市审批局于2018年5月8日颁发194号许可证。A08#住宅楼建成后位于周某明房屋东南方向，距离46.95米。街道办事处采取协议搬迁方式对涉案地块村民补偿安置，但与周某明未达成协议。2019年，市自然资源局作出责令交出土地决定书，周某明已就该决定书提起行政诉讼。

双方观点

周某明认为：市审批局作出许可行为违法，侵害其合法权利，请求确认该许可行为违法并予以撤销。

市审批局认为：一方面，周某明诉讼主体不适格，案涉土地已被征收，周某明宅基地被征收，住宅不具合法性，案涉许可行为不影响其合法权益；另一方面，许可行为程序合法，市规划局已对项目方案公示，且民生公司提交材料符合规定，法律依据充分，请求驳回周某明起诉。

裁判结果

确认市行政审批局向第三人某住房开发有限公司颁发建设工程规划许可证违法。

裁判理由

根据《行政诉讼法》第二十五条，周某明虽未达成征收补偿协议，但基于对房屋的合法所有权享有居住权，A08#楼对其房屋采光和通风等相邻权产生影响，因此周某明与被诉许可行为有利害关系，具有周某明主体资格。

《江苏省城市规划管理技术规定》对住宅建筑日照和间距有明确规定。市审批局作出许可时，周某明房屋未达成搬迁协议，民生公司未取得A2地块使用权，而A08#楼高度和与周某明房屋的距离不符合日照间距比要求，影响了周某明户采光、通风等居住权益，许可行为不合法。但因A08#楼已建成，撤销许可证会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，因此确认许可行为违法但不予撤销。

二、拆迁办错颁许可证属违法行政行为

市政府昨日下发了《上海市人民政府关于进一步加强房屋拆迁管理工作的通知》。

《通知》认为，加强房屋拆迁管理工作，关系到全市经济社会的持续健康协调发展，关系到广大市民居住条件的改善，关系到社会和谐稳定。

10多年来，拆迁工作为上海经济社会发展、城市面貌改变、市民居住条件改善作出了重要贡献。

针对上海当前房屋拆迁工作中出现的突出矛盾和问题，《通知》做出了一些具体规定。

1、合理控制拆迁规模

确保轨道交通世博等重大工程拆迁

今年本市重点确保轨道交通、世博园区等重大工程、经认定的成片旧区改造重点项目等拆迁，严格控制商业开发拆迁。

市、区县政府要共同推进配套商品房建设，为动迁家庭筹集质量合格、价格合理、户型合适的拆迁安置房源。

拆迁管理部门要结合建设项目土地预审，对拆迁规模和拆除的房屋类型进行审查，不符合要求的，及时调整。

严格拆迁许可审批，对新的建设项目，动迁房源达不到70%的，不批准拆迁许可。

凡拆迁矛盾和纠纷比较集中的区县，除重点项目外，停止新的拆迁许可审批，集中力量解决拆迁遗留问题。

2、确保拆迁公开透明

被拆迁困难户补助标准也要公开

去年本市全面实行拆迁五项制度，新开工的拆迁基地严格执行公示、信访接待、举报、承诺书和监管制度，规范了拆迁行为，增强了拆迁的透明度，维护了当事人的合法权益，促进了拆迁工作的开展。

今年，要继续贯彻落实拆迁五项制度，进一步增强操作的公开度和透明度。

在原有拆迁补偿方案、评估单位及负责人、评估鉴定机构、拆迁公司及负责人、上岗人员名单等公示内容的基础上，全市新开工的拆迁基地要统一增加被拆除房屋的基本情况、市场评估单价、安置房源情况和使用结果、被拆迁困难户认定条件和补助标准、签约进展情况等公示内容。

对拆迁存量基地，要采取有效措施，严肃纪律，规范操作，积极稳妥地推进拆迁工作。

3、严格规范拆迁行为

拆迁公司严禁自然人参股

2001年以来，本市对房屋拆迁公司进行了两次清理和归并整合，推动了拆迁公司的专业化、规范化运作。

要继续严格执行有关加强房屋拆迁公司管理的规定，进一步归并、整合现有的拆迁公司，限期清理公司股权结构，严禁自然人、职工持股会参股，逐步理顺拆迁公司的隶属关系，加强行业管理。

要加强对拆迁公司的资质审核，对不符合规定的，发现一起，纠正一起。

全面推行拆迁基地经理负责制，明确基地管理责任。

加强对拆迁基地负责人的管理，实行持证上岗制度，强化培训考核，加强日常管理。

4、加强拆迁工作监管

停水停电强迫搬迁要依法严查

进一步深化和细化有关房屋拆迁的政策措施，抓紧完善拆迁补偿安置标准的操作办法，特别要重视困难家庭的拆迁安置，试行住房安置与困难补助相分离的办法，针对经济困难的动迁家庭，开展优惠租金租赁安置试点。

组建市、区县两级拆迁基地巡查组，成员由房地、监察、司法、信访、联席办、拆管办等部门人员和人大代表、政协委员组成，对基地执行拆迁政策法规和拆迁五项制度的情况进行检查，加大对房屋拆迁中违法违规案件的查处力度。

严禁拆迁公司采取停水、停电、停气等手段，强迫被拆迁居民搬迁，对侵害居民利益的违法拆迁行为，依法严厉查处;严禁拆房公司野蛮拆房，对有违法违规行为的，一经发现，取消相应资格。

对有违法拆迁房屋、拆除房屋的行为，并造成严重后果的，追究当事人和直接负责人的责任;构成犯罪的，追究刑事责任。

各级政府要加快拆迁管理方式从注重依靠行政手段向注重依靠法律手段转变，严格遵守拆迁工作的法定程序和法律规定。

对达不成协议的拆迁争议，必须按照有关规定，严格执行听证、行政裁决、行政强制拆迁等程序。

对违反拆迁规定、造成严重后果的，要依法追究有关主管人员和直接责任人员的责任。

5、化解拆迁信访矛盾

少数要价过高无理取闹者绝不迁就

市、区县两级政府要集中力量进一步加大对重点疑难拆迁信访件的督查和化解力度，做到基本情况清、上访事由清、核查结果清、处理依据清。

建立健全拆迁矛盾纠纷排查、调处机制，将拆迁矛盾化解在基层。

教育和引导群众支持、理解、配合依法拆迁工作，妥善调解拆迁双方矛盾。

同时，对少数要价过高，无理取闹的，要坚持原则，不能迁就;对个别公开聚众闹事的被拆迁人，坚决依法处理。

一、拆迁程序流程是怎样的

1、城市房屋拆迁申领规划用地许可证程序

城市房屋拆迁首先应当获得被拆迁房屋的土地使用权。

拆迁人按规定向有关政府规划管理部门申请建设用地规划许可证，经审查符合条件的，由规划管理部门核发建设用地规划许可证，确定拆迁房屋的地域范围。

同时，由规划管理部门通知被拆迁人停止房屋及其附属物的改建、扩建等工程。

2、城市房屋拆迁编制拆迁计划和方案

拆迁人在获得土地使用权后，应当到当地公安派出所和房管所摘录拆迁范围内的常住人员及其房产状况，对被拆迁人进行逐一采访，摸清要求，并分类做好记录。

拆迁人再根据核实的情况和国家、地方有关拆迁补偿安置的规定，编制出详细的拆迁计划和方案。

3、城市房屋拆迁申领拆迁许可证

国家对房屋拆迁实行许可制度。

拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。

拆迁人申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：

建设项目批准文件；

建设用地规划许可证；

国有土地使用权批准文件；

拆迁计划和拆迁方案；

办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。

市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查；

经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证。

三、拆迁人未取得拆迁许可证与被拆迁人签订的拆迁协议如何处理

【案情】原告：

丁先生被告：

某开发公司2002年1月某开发公司在取得建设项目批准文件、规划批准文件和建设用地批准文件后，未经房屋拆迁主管部门的拆迁许可，即以拆迁人的名义与在建设用地范围内的房屋所有权人丁先生订立了拆迁协议，协议规定某开发公司拆除丁先生所有的房屋，其中开发公司为丁先生进行产权调换。

协议订立后，丁先生依协议的规定搬家腾地，建设单位亦将丁先生的房屋全部拆除。

在协议履行中，丁先生发现建设单位与其所订立的拆迁协议不符合新《城市房屋拆迁管理条例》的规定，因此要求建设单位依据拆迁法规按市场评估后按差价产权调换。

建设单位则以丁先生在订立协议时没有要求为由予以拒绝。

丁先生与建设单位协商未果，随即向人民法院提起诉讼，请求人民法院判决建设单位为其按市场评估进行产权调换。

原告诉请：

建设单位与其所订立的拆迁协议不符合新《城市房屋拆迁管理条例》的规定，因此要求建设单位依据拆迁法规按市场评估后按差价产权调换。

被告辩称：

其经有关机关批准已取得建设项目批准文件和规划批准文件及建设用地批准文件，其开发行为是合法的。

丁先生与其签订的拆迁协议是在自愿基础上协商一致达成的，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。

一审法院认为被告在没有取得拆迁许可证的情况下就以拆迁人的名义进行拆迁工作，其拆迁行为已违反法律，故依法判决建设单位与丁先生订立的拆迁协议无效，并且判决建设单位赔偿丁先生因拆迁而造成的损失，同时，人民法院也向房屋拆迁主管部门发出司法建议，建议房屋拆迁主管部门对建

四、法院不予立案的拆迁纠纷

一、法院不予立案的拆迁纠纷

（一）过程性行为

行政机关在作出行政行为的过程中，通常会进行准备、论证、研究、层报、咨询等工作，这些行为都尚不具备最终的法律效力，一般称为过程性行为，而可诉的行政行为必须具备成熟性，因此过程性行为不可诉。

（二）不产生外部法律效力的行为

这里所指的不产生外部效力的行为，一般是指行政机关的内部沟通、会签意见、内部报批等行为，这些行为并不对外发生法律效力，不对公民、法人或者其他组织的合法权益产生影响，因此也不可诉。

（三）内部层级的监督行为

司法实践中，有的法律规定了上级行政机关对下级行政机关的监督。

例如《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收补偿工作的监督。

有的当事人起诉要求法院判决上级人民政府履行监督下级人民政府的职责。

法律法规规定的内部层级监督，并不直接设定当事人新的权利义务关系，因此也不具有可诉性。

（四）信访办理行为

根据《信访条例》的规定，信访工作机构依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，因此不具有可诉性。

二、拆迁纠纷起诉会被法院受理吗

1、拆迁纠纷起诉不一定会被法院受理

（1）拆迁纠纷属于行纠纷时

行政机关或者行政工作人员的行政行为侵犯了合法权益的，当事人可以起诉。

在拆迁过程中，如果当事人认为行政机关或者其工作人员的具体行政行为已经侵犯到了当事人的合法权益，可以依法起诉。

建议当事人准备好证据材料和起诉状到法院立案。

2、拆迁纠纷属于民事纠纷时

诉必须符合下列条件：

（1）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；

（2）有明确的被告；

（3）有具体的诉讼请求和事实、理由；

（4）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。

拆迁纠纷可能是民事纠纷、也有可能是行政纠纷，而根据现行法的规定，民事纠纷、行政纠纷的审理期限是存在差异的。

纠纷当事人在起诉之前，需要先确定具体属于哪种类型的纠纷，然后再收集相关证明自己满足起诉条件的材料。

法院在受理诉讼请求之后，需要结合实际情形确定开庭审理案件的时间。

五、未经行政裁决不得强制拆迁

市政府昨日下发了《上海市人民政府关于进一步加强房屋拆迁管理工作的通知》。

《通知》认为，加强房屋拆迁管理工作，关系到全市经济社会的持续健康协调发展，关系到广大市民居住条件的改善，关系到社会和谐稳定。

10多年来，拆迁工作为上海经济社会发展、城市面貌改变、市民居住条件改善作出了重要贡献。

针对上海当前房屋拆迁工作中出现的突出矛盾和问题，《通知》做出了一些具体规定。

1、合理控制拆迁规模

确保轨道交通世博等重大工程拆迁

今年本市重点确保轨道交通、世博园区等重大工程、经认定的成片旧区改造重点项目等拆迁，严格控制商业开发拆迁。

市、区县政府要共同推进配套商品房建设，为动迁家庭筹集质量合格、价格合理、户型合适的拆迁安置房源。

拆迁管理部门要结合建设项目土地预审，对拆迁规模和拆除的房屋类型进行审查，不符合要求的，及时调整。

严格拆迁许可审批，对新的建设项目，动迁房源达不到70%的，不批准拆迁许可。

凡拆迁矛盾和纠纷比较集中的区县，除重点项目外，停止新的拆迁许可审批，集中力量解决拆迁遗留问题。

2、确保拆迁公开透明

被拆迁困难户补助标准也要公开

去年本市全面实行拆迁五项制度，新开工的拆迁基地严格执行公示、信访接待、举报、承诺书和监管制度，规范了拆迁行为，增强了拆迁的透明度，维护了当事人的合法权益，促进了拆迁工作的开展。

今年，要继续贯彻落实拆迁五项制度，进一步增强操作的公开度和透明度。

在原有拆迁补偿方案、评估单位及负责人、评估鉴定机构、拆迁公司及负责人、上岗人员名单等公示内容的基础上，全市新开工的拆迁基地要统一增加被拆除房屋的基本情况、市场评估单价、安置房源情况和使用结果、被拆迁困难户认定条件和补助标准、签约进展情况等公示内容。

对拆迁存量基地，要采取有效措施，严肃纪律，规范操作，积极稳妥地推进拆迁工作。

3、严格规范拆迁行为

拆迁公司严禁自然人参股

2001年以来，本市对房屋拆迁公司进行了两次清理和归并整合，推动了拆迁公司的专业化、规范化运作。

要继续严格执行有关加强房屋拆迁公司管理的规定，进一步归并、整合现有的拆迁公司，限期清理公司股权结构，严禁自然人、职工持股会参股，逐步理顺拆迁公司的隶属关系，加强行业管理。

要加强对拆迁公司的资质审核，对不符合规定的，发现一起，纠正一起。

全面推行拆迁基地经理负责制，明确基地管理责任。

加强对拆迁基地负责人的管理，实行持证上岗制度，强化培训考核，加强日常管理。

4、加强拆迁工作监管

停水停电强迫搬迁要依法严查

进一步深化和细化有关房屋拆迁的政策措施，抓紧完善拆迁补偿安置标准的操作办法，特别要重视困难家庭的拆迁安置，试行住房安置与困难补助相分离的办法，针对经济困难的动迁家庭，开展优惠租金租赁安置试点。

组建市、区县两级拆迁基地巡查组，成员由房地、监察、司法、信访、联席办、拆管办等部门人员和人大代表、政协委员组成，对基地执行拆迁政策法规和拆迁五项制度的情况进行检查，加大对房屋拆迁中违法违规案件的查处力度。

严禁拆迁公司采取停水、停电、停气等手段，强迫被拆迁居民搬迁，对侵害居民利益的违法拆迁行为，依法严厉查处;严禁拆房公司野蛮拆房，对有违法违规行为的，一经发现，取消相应资格。

对有违法拆迁房屋、拆除房屋的行为，并造成严重后果的，追究当事人和直接负责人的责任;构成犯罪的，追究刑事责任。

各级政府要加快拆迁管理方式从注重依靠行政手段向注重依靠法律手段转变，严格遵守拆迁工作的法定程序和法律规定。

对达不成协议的拆迁争议，必须按照有关规定，严格执行听证、行政裁决、行政强制拆迁等程序。

对违反拆迁规定、造成严重后果的，要依法追究有关主管人员和直接责任人员的责任。

5、化解拆迁信访矛盾

少数要价过高无理取闹者绝不迁就

市、区县两级政府要集中力量进一步加大对重点疑难拆迁信访件的督查和化解力度，做到基本情况清、上访事由清、核查结果清、处理依据清。

建立健全拆迁矛盾纠纷排查、调处机制，将拆迁矛盾化解在基层。

教育和引导群众支持、理解、配合依法拆迁工作，妥善调解拆迁双方矛盾。

同时，对少数要价过高，无理取闹的，要坚持原则，不能迁就;对个别公开聚众闹事的被拆迁人，坚决依法处理。

一、拆迁程序流程是怎样的

1、城市房屋拆迁申领规划用地许可证程序

城市房屋拆迁首先应当获得被拆迁房屋的土地使用权。

拆迁人按规定向有关政府规划管理部门申请建设用地规划许可证，经审查符合条件的，由规划管理部门核发建设用地规划许可证，确定拆迁房屋的地域范围。

同时，由规划管理部门通知被拆迁人停止房屋及其附属物的改建、扩建等工程。

2、城市房屋拆迁编制拆迁计划和方案

拆迁人在获得土地使用权后，应当到当地公安派出所和房管所摘录拆迁范围内的常住人员及其房产状况，对被拆迁人进行逐一采访，摸清要求，并分类做好记录。

拆迁人再根据核实的情况和国家、地方有关拆迁补偿安置的规定，编制出详细的拆迁计划和方案。

3、城市房屋拆迁申领拆迁许可证

国家对房屋拆迁实行许可制度。

拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。

拆迁人申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：

建设项目批准文件；

建设用地规划许可证；

国有土地使用权批准文件；

拆迁计划和拆迁方案；

办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。

市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查；

经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证。

六、拆迁当事人不服行政机关作出的决定法院受理吗

在拆迁过程中，一市民与黑龙江省轩辕房地产开发公司发生纠纷，他认为对方持有的拆迁许可证违法，而将哈尔滨市某拆迁办告上法庭，并打赢了这场官司。

12月上旬哈尔滨市道里 在拆迁过程中，一市民与黑龙江省轩辕房地产开发公司发生纠纷，他认为对方持有的拆迁许可证违法，而将哈尔滨市某拆迁办告上法庭，并打赢了这场官司。

12月上旬哈尔滨市道里区法院审结了此案。

　　2000年，市民耿某在哈尔滨市道外区的房屋动迁，但因强迁、安置补偿等问题，耿某与开发公司发生纠纷，多次协商未果。

在此过程中，耿某发现开发公司持有的《房屋拆迁许可证》存在问题，他认为颁证单位哈尔滨某房屋拆迁管理办公室的颁证行为违反了有关规定，致使开发公司非法拆迁，侵犯了自己的合法权益，于是便一纸诉状将拆迁办告上法庭，要求法院撤销许可证，并赔偿自己的损失。

　　法院经审理查明，2000年7月，省轩辕房地产开发公司欲对道外区太古街等处进行开发，并向拆迁办提交了相关文件。

同年7月15日，拆迁办向开发公司颁发了《房屋拆迁许可证》。

之后，开发公司补交了资金证明和相关手续。

法院认为，拆迁办在为开发公司颁发许可证时，开发公司提交的两份文件违反了《城市房屋拆迁管理条例》中的有关规定，且未提供拆迁补偿资金证明，未对包括耿某房屋在内的部分房屋进行评估，因此拆迁办向开发公司颁发许可证的行为在程序上缺少必要的证据，违反法律规定，属违法行政行为。

由于拆迁办违法颁证，开发公司利用该证违法拆迁，其行为侵犯了耿某的合法权益。

对耿因此造成的经济损失，应予赔偿。

一审判决：

拆迁办于2000年7月15日为该开发公司颁发的《房屋拆迁许可证》的具体行政行为违法。

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文章来源参考：头条-未经批准拆迁补偿方案，未经行政裁决不得强制拆迁

内容审核：徐菲律师

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