江苏南京临建商户：六十户搬迁怎么补偿？

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导读：在南京的城市肌理中，活跃着一群特殊的市场主体——临建商户。他们或许是利用项目工地边角地块经营多年的五金店，或是在待开发空地上生根发芽的汽修铺，亦或是扎根于老旧厂区围墙外的餐饮排档。六十户这样的商户，如今面临集体搬迁的命运，他们的故事尖锐地提出了一个法律与现实交织的难题：当城市发展需要清理临时建设用地时，这些基于历史默契或模糊许可长期经营的商户，其搬迁补偿的权利依据何在？

1、临建商户的法律“身份困境”：为何补偿之路从起点就荆棘丛生？

临建商户补偿难题的根源，在于其从诞生之初就面临的法律身份“先天性不足”，这直接影响了其在征收补偿法律关系中的地位。

规划与许可的“灰色地带”：“临时建筑”是指经建设主管部门审核批准，在城市规划区内建设的短期内（通常有明确期限，如两年）使用的建筑物、构筑物。其合法性建立在 《临时建设工程规划许可证》 之上。然而，现实情况极为复杂：

“先存在，后默许”型：许多商户最初是无证搭建或占用，后因各种原因（如满足区域配套需求、解决就业等）未被强制拆除，甚至获得某些基层管理部门事实上的默认，长期存在并纳税经营。

“许可过期，经营依旧”型：曾取得过临建许可，但许可期限早已届满，行政机关未及时督促拆除或续期，商户继续经营多年。

“土地权属复杂”型：用地可能涉及国有闲置地、集体土地、单位自有地等多种权属，租赁关系层层转包，商户仅与实际占用人有合同。

这些情况导致在法律定性上，商户的经营场所可能被界定为 “无证建筑”或“超期临建” 。根据《城乡规划法》及地方条例（如《南京市城乡规划条例》），此类建筑原则上不属于合法建筑，在征收时 “不予补偿” 。这是临建商户面临的最大法律风险。

经营合法性与建筑合法性的分离：一个关键的法律辨析点是，经营行为的合法性（持有营业执照、依法纳税）能否对冲建筑本身的“不合法”或“不完全合法”状态？ 实践中，商户可能持有市场监管局颁发的营业执照，其经营行为本身是合法的。但在征收补偿的法律框架下，特别是《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条，补偿主要与“合法建筑”挂钩。建筑的非法定性，往往成为征收方压低甚至拒绝补偿的“王牌”理由，尽管商户的实际投资与经营损失是客观存在的。

2、六十户搬迁案中的具体补偿争议焦点

在这六十户临建商户的搬迁中，补偿争议可能围绕以下几个核心层面展开：

“是否补”的根本争议：征收方可能依据“拆除违法建设不予补偿”的原则，主张仅支付极低的“助搬费”或“残值补偿”，甚至要求商户自行拆除、不予任何补偿。商户方则可能主张，其长期存在、持续纳税、提供服务已形成 “信赖利益” ，行政机关长期不查处构成默许，且搬迁将造成巨大实际损失，应获得公平合理的补偿。这本质上是 “违法状态持续性”与“信赖利益保护” 之间的法律博弈。

“补什么”的范围博弈：即使同意给予一定补偿，双方对补偿范围的理解将天差地别。

征收方视角：倾向于只补偿可搬迁的 设备、存货的实际价值，以及可能象征性的停业损失。对于装修投入，因其附着于“不合法”的建筑上，可能不予认可或大打折扣。

商户方视角：主张补偿至少应包括：① 装修及附属设施投入（即便建筑不合法，其投入是真实的）；② 停产停业损失（应基于其实际营业额与利润计算，而非公式化套用）；③ 搬迁与安置成本（寻找新址、重新装修、客户流失的成本）；④ 员工解聘补偿；⑤ 无形的商誉与客户资源损失。对于经营多年的老店，最后一项往往是核心诉求，却也最难被法律支持。

“怎么算”的标准缺失：对于临建商户，缺乏明确、统一的补偿计算标准。既不能完全适用合法商业用房的市场评估价，也不能简单按违章建筑一概不补。如何对其混合着“部分合法性”（经营）与“部分非法性”（建筑）的权益进行估价，是技术上的空白地带，极易导致“同案不同补”，引发群体性不公平感。

3、现有法律框架的不足与地方实践的探索

国家层面法律对此问题规定笼统，留下了巨大的地方裁量空间。

原则性规定：《民法典》第二百四十三条的“公平、合理补偿”原则，以及《行政许可法》第八条的信赖保护原则，可以为临建商户主张权益提供上位法依据，但缺乏可操作细则。

地方政策的探索：一些城市在旧改实践中，形成了相对灵活的处理方式。例如，上海、广州等地在特定项目中，对于 “历史形成的无证建筑” 或 “已超过批准期限的临时建筑” ，若当事人能证明其长期实际居住或经营、且为唯一经营场所，并非为了征收突击搭建，会采取 “分类认定、酌情补偿” 的办法。补偿标准可能低于合法建筑，但会考虑其实际用途、投入成本、搬迁影响等因素，给予一笔“综合补助”或“搬迁补贴”，以求解决实际民生问题，推动项目进行。南京市是否有类似成文或不成文的操作指引，是本案的关键。

4、寻求公平解方：构建兼顾法理与人情的补偿协调机制

解决六十户临建商户的补偿问题，需要跳出“非合法即违法”的二元对立思维，在依法行政的前提下，引入更精细化的治理逻辑。

启动“历史情况与贡献度”专项调查与认定：由政府牵头，成立由规划、住建、市监、税务、街道等多部门及法律专家、社区代表组成的 “事实认定工作组” 。对六十户商户逐一调查，厘清：建筑最初形成的时间、背景与原因；是否曾获得任何形式的默认或许可；持续经营年限；历年纳税与社保缴纳记录；为周边社区或片区提供的就业与服务功能。这份调查报告应作为确定补偿政策的基础，区分不同情况（如完全无任何依据的抢建、还是有一定历史原因和贡献的临建），而非“一刀切”。

确立“以实际损失填补为主”的补偿原则：在法律框架允许的范围内，将补偿的焦点从 “建筑合法性赎买” 转向 “经营者实际损失填补” 。这意味着，即便建筑本身被认定为不予补偿，但对于商户因搬迁必然产生的、可量化的实际经济损失，应当予以合理补偿。这更符合《民法典》的公平原则，也能缓解最激烈的社会矛盾。

设计“阶梯化、菜单式”的补偿方案：

基础补助：对所有商户，基于其经营面积、年限，给予一笔基础的搬迁补助和停业损失补助。

投入补偿：对能提供有效票据证明的装修、设备购置投入，经评估后给予一定比例的补偿。

特殊帮扶：对经营时间长、纳税记录好、解决本地就业多、具有社区服务功能的“优质临建商户”，可设立“积极经营贡献补助”。

安置协助：并非简单给钱了事。政府可协调周边正规市场、园区，为有意继续经营的商户提供租金优惠的过渡摊位或入驻机会，并提供工商变更等一站式服务，实现“安置”与“补偿”相结合。

搭建公开透明的协商平台与救济渠道：处理此类群体性纠纷，最忌“暗箱操作”。应组织公开的政策说明会，公布分类认定标准和补偿方案框架。成立由商户代表、政府代表、第三方法律或调解专家组成的 “补偿协商委员会” ，对个案进行评议和调解。同时，应明确告知商户司法救济途径，确保其权利有最终保障。

结语：在城市更新的光谱中，为“灰色”找到公正的坐标

南京这六十户临建商户的搬迁补偿问题，是快速城市化进程中一个极具代表性的“遗留问题”缩影。他们所处的“灰色地带”，恰恰是过去城市管理粗放、发展需求与规划管控未能完全同步的历史产物。今天，我们不能简单地用今天的法律标尺，去完全否定昨天的历史现实。

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内容来源参考：北京在明律师事务所网站

内容审核：李垚垚律师

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