村委会能否成为违法强拆责任主体？

　　近几十年来，“城中村”改造是我国城镇化建设的“急先锋”，各类拆迁纠纷中，以“城中村”改造出现的比例最大。在各类“城中村”改造过程中，村委会往往是强拆的被委托主体。根据我国《村民委员会组织法》等规定，村委会又不具有强拆的主体资格，而在一些强拆纠纷案件当中，政府拆迁行政部门往往会把“包袱”甩给村委会，甚至有的村委会会根据政府的意图自揽违法强拆的法律有些法院则会为某些政府机关背书，会驳回被拆迁人的起诉。

　　面对政府拆迁行政部门这种的“甩包”情形，被拆迁人难道就没地方说理，没人给主持公道吗?显然不是，下面以中部某省一个违法强拆的再审案子为例，有理还是可以走遍天下的。

　　在中部某省魏某某诉某区政府强拆为例中，一二审法院均裁定驳回起诉，理由均是具体强拆行为由村委会实施。[1]

　　一、案件简介

　　2009年4月，魏某以集资建房协议的形式从某村村民陈某处购买了其在自家宅基地上建设的某处室自建房，并在此居住。该集资房并未取得陈越所在的乡级人民政府的批准，后经该市区统一规划的“城中村”改造，房屋于2018年1月12日，该村委会对该房屋进行了强制拆除。后魏存纣起诉该区政府，一二审均被驳回起诉，魏某申请再审，最高院裁定指令再审。

　　2017年1月11日，中部某市城中村改造工作领导组办公室作出并城改办字〔2017〕1号《关于下达2017年城中村改造计划的通知》，要求各区人民政府、管理委员会及有关行政部门抓紧对包括松庄村在内的30个城中村启动相关改造工作，及早研究改造方案，制定拆迁安置补偿办法。2017年8月10日，某庄村民委员会作出《某区某镇某庄村整村拆除补偿安置方案》，载明某庄村整村拆除工作由区政府组织、领导，由某区城中村改造工作领导组办公室监督、指导，征收主体为某庄村民委员会。2017年10月17日，经某庄村“四议两公开"程序讨论通过后，区住房和城乡建设局、区城中村改造工作领导组办公室与某庄村党支部、村民委员会联合作出《某市某区某镇某庄村整村拆迁方案》，亦载明某庄村整村拆迁工作由区政府组织、领导，区住房和城乡建设局、区城中村改造工作领导组办公室作为监督、指导主体在该方案上加盖公章。迎泽区政府一审提交的松庄村党支部、村民委员会、村务监督委员会2017年10月17日扩大会议记录，记载迎泽区住房和城乡建设局相关工作人员参与讨论松庄村城中村改造相关事宜，并直接决定部分房屋的拆除和补偿问题。

　　在本院询问中，迎泽区政府认可迎泽区城中村改造工作领导组办公室系其设立的机构，并承认松庄村整村拆迁后土地性质将从集体所有转为国家所有，改造补偿资金亦来源于后期的土地出让金。综上，松庄村整村拆迁改造工作并非系松庄村民委员会在保持土地性质不变的情形下，通过召开村民大会或村民代表会议商定改造方案后自发组织实施，而系由迎泽区政府及相关行政部门具体领导、组织、审定下实施。松庄村民委员会作出情况说明，自认拆除魏存纣的房屋，应认定为受迎泽区政府委托实施的拆除行为。一、二审认为魏存纣的房屋系由松庄村民委员会自行组织拆除，迎泽区政府并非本案适格被告，裁定驳回起诉，认定事实不清，适用法律错误。魏存纣申请再审的理由成立，本院予以支持。

　　综上，魏存纣的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款的规定，裁定如下：

　　指令山西省高级人民法院再审本案。

　　中部某省会城市，可以说是我国城中村最多的城市，作为省会城市，即面临着对这些城中村进行改造的重任。该市从2003年开始，正式对城中村进行有序改造，并制定了相应的改造实施计划，计划在2020年年底完成本市全部城中村改造任务。在此收尾之际，城中村改造仍问题重重。

　　近期由李顺华律师团队代理的案件中便涉及其中的一个问题。原告在本村拥有合法房屋，2017年10月，原告居住的村庄被张贴了《XX村整村拆迁方案》，经了解城中村改造项目是由区政府决定的。由于该拆迁方案并未征求原告同意，原告所在小区部分住户于2018年1月向中院提起诉讼，请求确认行政行为违法。在诉讼期间，区政府组织人员使用大型挖掘机等工具设备对包括原告在内的部分住户的房屋实施了强制拆除，房屋内财产也因此被埋于废墟之下。在一审、二审审理中，被告答辩称房屋是由该村村委会自行拆除，原告提起本诉属错列被告。

　　一审法院认定拆迁方案系根据《太原市人民政府关于进一步规范城中村改造的若干意见》并政发【2013】12号的规定，由村委会根据“四议两公开”民主程序制定通过的，具体拆迁、安置补偿工作系村委会组织实施。原告并无证据证实区政府对原告房屋实施了强制拆除行为，因此驳回原告起诉。二审法院认为一审法院认定区政府不是本案适格被告并裁定驳回起诉并无不当，因此驳回原告上诉，维持原裁定。

　　案件经过二审，原告的合法权益还是没有得到维护。因此，原告向最高人民法院申请再审。在再审审理中，律师认为，根据太原市人民政府《关于印发太原市城中村改造管理试行办法的通知》第二十一条第二款、第二十二条的规定，城中村改造方案经村民会议讨论通过后，须报区人民政府或管理委员会审定并组织实施，故区政府直接决定该村城中村改造的相关工作，并非一、二审认定的总体性组织、领导。该村村委会不具有行政强制的法定职权，实施强制拆除行为应视为受区政府委托。最高人民法院再审认定，原告所在村庄整村拆迁改造工作并非系村委会在保持土地性质不变的情况下，通过召开村民大会或村民代表会议商定改造方案后自发组织实施，而系由区政府及相关行政部门具体领导、组织、审定下实施。村委会作出情况说明，自认拆除原告房屋，应认定为受区政府委托实施的拆除行为。一、二审认为原告的房屋系由村委会自行组织拆除，区政府并非本案适格被告，裁定驳回起诉，认定事实不清，适用法律错误。

　　最终，最高人民法院支持了律师的观点，指令高级人民法院再审本案。

　　城中村改造适格责任主体，应当结合当事人提供的视频、录音、照片等证据，以及城中村改造资金来源、城中村改造后土地归属、行政机关在城中村改造过程中的作用等因素进行全面审查和认定，而不能仅以村委会的自认进行判断。本案中，城中村改造实施意见规定，城中村改造采取政府主导、村集体自我改造、市场运作的模式进行改造。拆迁方案上有行政机关署名并加盖公章，改造过程中有行政机关工作人员参与，改造资金来源于土地出让金。基于此，虽然拆迁方案中规定村委会是实施主体，其也承认实施了拆除当事人房屋的行为，但由于其不具有强制拆除他人房屋的职权，故其实施强制拆除房屋行为应视为受行政机关的委托，相应的法律责任应由委托机关承担。

　　[1] (2020晋行再48号行政裁定书

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