上海市土地侵权案件查处办法，全国人民法院：行政处罚案件35则裁判要旨（二）

上海市土地侵权案件查处办法，全国人民法院：行政处罚案件35则裁判要旨（二）

一、全国人民法院：行政处罚案件35则裁判要旨（二）

以下法律法规（裁判案例）均已收录于艾特律宝|法律大数据库\n\n\n36、李某诉黑山县公安交通警察大队行政处罚案

【裁判要旨】：

交通肇事逃逸并没有时间和场所的限定，对于肇事后未逃离事故现场，而是在将伤者送至医院后或者等待交通管理部门处理的时候逃跑的，也应视为交通肇事后逃逸。发生交通事故后车辆驾驶人具有立即采取必要措施保护现场、抢救伤员以及迅速报案的法定义务。肇事者尽可能的保护受害人员的利益，彰显以人为本的理念，防止事故损失不必要的扩大。同时也为便于公安机关交通管理部门查清事故责任和及时调查取证，车辆驾驶人在报案之后应听候处理、配合调查，不得擅自离开事故现场，脱离事故处理人员的控制，否则仍可能构成逃逸。

【案例文号】：（2023）辽07行终53号

37、某某公司诉新乡平原管委会、原阳县政府、新乡市政府行政处罚案    

【裁判要旨】：

Ⅰ、可以无偿收回土地使用权的条件应是满2年未动工开发且无除外规定的情形。因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的情形。土地因未按照约定达到“三通一平”条件而未能开发利用，可以认定有正当原因。不符合无偿收回土地使用权的条件。

Ⅱ、依照《城市房地产管理法》第26条的规定，超过出让合同约定的动工开发日期满2年未动工开发的，人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。作出程序应符合《行政处罚法》第40条和《民事诉讼法》第92条第1款的规定。

【案例文号】：（2021）最高法行申1465号

38、吕某庆诉中国证券监督管理委员会行政处罚案

【裁判要旨】：

证券监管机关在没有相关人员对证券交易账户进行指认的情况下，亦可根据账户资金往来、IP地址、MAC地址、账户组交易等证据认定投资者对账户的控制。

【案例文号】：（2023）最高法行申857号

39、重庆某建材有限公司诉重庆市市场监督管理局反垄断行政处罚纠纷案

【裁判要旨】：

固定商品价格的垄断协议所涉及的固定价格方式，不仅包括固定最低价格或者直接确定具体价格，还包括固定价格幅度或者固定能够据以间接控制价格的计算方式、标准等。

【案例文号】：（2023）最高法知行终29号

40、张某良诉安阳市文峰区市场监督管理局行政处罚案

【裁判要旨】：

Ⅰ、建立进货查验制度是食用农产品销售者的法定义务，不符合免责条款的食用农产品销售者应根据违法程度的不同承担相应责任。履行市场监督管理职责的部门应当根据行政相对人的主体身份选择适用不同法律法规。对食品生产加工小作坊、食品摊贩等违法行为的处罚，应当依照省、自治区、直辖市制定的具体管理办法执行。

Ⅱ、行政处罚应当遵循过罚相当原则，即无过不罚、小过小罚、大过重罚，避免过罚明显失当。法院应当通过着重审查行政相对人的过错程度和违法行为的性质、情节及社会危害程度主客观两个维度，准确判断“过”的大小，充分考量过罚“相当”的因素，包括处罚前科、违法所得、悔错态度及经济能力等情形，合理判定行政处罚种类和处罚幅度，规范行政处罚自由裁量权的合理合法行使，保障行政相对人的合法权益，从而有效实现惩罚与教育相结合。本案二审法院综合考量张某良属于小微主体，尚无证据证明其有处罚前科，其主观上并非故意经营农药残品超标的农产品，案涉货值相对较小，且没有已知的危害后果，认为文峰区市场监督管理局作出的行政处罚明显过罚不当，遂改判处罚行政相对人10000元。

【案例文号】：（2022）豫05行终159号

41、吴某某诉中国证券监督管理委员会行政处罚案

【裁判要旨】：

在特定行政管理领域的行政处罚案件中，如果行政相对人在行政程序中拒不配合行政机关调查取证，行政机关即使穷尽调查取证手段也难于获取由其掌控的有关违法事实的证据，从而难于对其违法事实进行符合证明标准的充分证明。而原告在行政诉讼中则往往以行政机关不能充分证明其违法行为而挑战被诉处罚决定的合法性。在此种情形下，如果机械运用被告承担证明责任的证明责任分配规则，非但对行政机关有失公允，而且很可能放纵违法行为。对此，宜通过个案探索特殊案型的行政诉讼中，原告拒不履行证明协力义务，对被告证明责任承担构成妨碍的规制规则，尝试通过证明责任转换、证明标准降低、司法拟制等方式，恢复诉讼对抗状态上的公平与均衡。尤其是在审理证券行政处罚案件时，应当充分考虑部分类型证券违法行为的特殊性，以行政程序中监管机关调查取证职责的行使以及被处罚对象配合、协助监管机关提供证据义务的履行为基础，合理确定行政诉讼程序中被告提供证据、完成证明责任的现实可能性。    

【案例文号】：（2023）京行终785号

42、某图书公司诉北京市石景山区财政局、北京市财政局行政处罚案

【裁判要旨】：

若不同投标人提交的多份投标文件之间的内容以及字体、字号、换行等格式完全一致，属于投标文件异常一致的情形，开标后中标人投标文件存在修改的，结合案涉证据可认定中标人存在逃避调查替换证据行为的，应视为投标人串通投标，其投标无效。

【案例文号】：（2021）京03行终98号

43、张某诉上海某交警支队行政处罚案

【裁判要旨】：

在涉及交通安全的行政处罚案件中，行政机关认定行政相对人具有违法行为，应提供充分证据证明违法行为的存在，不能仅以行政相对人发生单车事故负有全部责任，即推断其必然存在妨碍安全驾驶的行为。    

【案例文号】：（2020）沪02行终325号

44、某客运公司诉东台市自然资源和规划局、盐城市自然资源和规划局行政处罚案

【裁判要旨】：

Ⅰ、运输、邮寄或携带省重点和“三有”保护野生动物出县境的，应当持有合法来源证明以及检疫证明，从事运输行为的承运人或托运人当然包含于运输主体的范围之内，应当承担违法行为产生的法律后果。

Ⅱ、行政处罚必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，既要基于维护公共利益和社会秩序，给予违法者足够的惩戒，又要防止对行政相对人造成过度侵害，确保过罚相当。在罚责明显不当的案件中，当行政机关作出的行政决定畸重、未考虑法定从轻情节致明显过重，人民法院有予以变更的权力。法院在审理此类案件时应以行政机关的行政处罚结果是否和行政相对人的违法情节、社会危害程度等相适当为审查依据。

【案例文号】：（2021）苏01行终894号

45、某某窝公司诉北京市朝阳区市场监督管理局行政处罚案

【裁判要旨】：

《广告法》第二十八条第一款规定：广告以虚假或者引人误解的内容欺骗、误导消费者的，构成虚假广告。关于虚假广告的认定，主要从两方面来分析，一是广告是否具有虚假或者引人误解的内容，二是广告是否具有欺骗、误导消费者的目的。如果广告出现与实际情况不符的内容，仅是服务提供者更名，广告对此内容没有及时更新，并非以欺骗和误导消费者为目的，则不宜认定为虚假广告。    

【案例文号】：（2019）京03行终922号

46、任某明诉江西省南昌市公安局西湖分局治安行政处罚案

【裁判要旨】：

治安管理处罚中，殴打、伤害六十周岁以上的人的，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第二款第二项规定的法定加重情节。然而，基于个案情况，从违法行为人年龄、身份、态度，违反治安管理的目的、动机，采用的手段，造成的后果，认错的态度，改正的情况等方面审慎考量，同时适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第十九条第二款“违反治安管理情节特别轻微的，减轻处罚或者不予处罚”之规定对违法行为人进行量罚，更有利于体现行政处罚过罚相当原则，彰显行政处罚的教育意义。

【案例文号】：（2022）赣71行终447号

47、南平市某运输有限公司诉南平市建阳区交通综合行政执法大队行政处罚案

【裁判要旨】：

危险化学品作为对人体、设施、环境具有危害的化学品，国家就其生产、储存、使用、经营和运输等制定了严格的法律、行政法规，实行分阶段分部门全流程管控。危险化学品相关单位和个人对维护社会公共安全负有高度的法律义务，必须严格按照法律、行政法规及相关规章制度管理好危险化学品及相关从业人员等。因此，对危险化学品管理类行政处罚案件认定事实和适用法律问题的审查，除了客观地、从物理意义上对行为、事件等进行还原，还应当根据危险化学品管理单位和个人的法定义务，并结合行业惯例、日常生活经验等，对客观事实作出法律上的评价。根据《危险化学品安全管理条例》第八十六条第一项：“有下列情形之一的，由交通运输主管部门责令改正，处5万元以上10万元以下的罚款；拒不改正的，责令停产停业整顿；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）危险化学品道路运输企业、水路运输企业的驾驶人员、船员、装卸管理人员、押运人员、申报人员、集装箱装箱现场检查员未取得从业资格上岗作业的”。判断危险品押运人员的从业资格时，首先依据客观事实和危险化学品运输行业惯例，认定押运员是否履职，再根据危险化学品运输企业应当负有管理运输车辆及其驾驶员、押运人员等法定义务，认定相关企业是否存在明知危险化学品运输车辆应当配备符合法律规定的人员，却未履行管理职责，未及时发现问题致使不具资格的吴某某实际履行押运职责，从而判断是否存在押运人员未取得从业资格上岗作业之情形。    

在危险化学品管理类行政处罚案件司法审查中，危险化学品管理单位和个人所负有的法定义务对法律事实认定的影响，即该类单位和个人必须先证明自己已依法严格履行相应管理职责，否则视为行为不符合法律规定，应当承担相应的法律责任。

【案例文号】：（2020）闽07行终91号

48、陕西秦某有限公司诉咸阳市市场监督管理局行政处罚案

【裁判要旨】：

针对行政违法行为情节较为轻微，社会危害性较小等法律规定的从轻、减轻行政处罚的情形，人民法院本着处罚不是目的，而是手段，兼顾行政目的的最佳效果和对相对人的最小侵害等裁量因素，认为行政处罚金额明显过罚不当的，可依据行政诉讼法第七十七条第一款的规定，直接判决变更处罚数额。    

【案例文号】：（2023）陕行再22号

49、施秉县某机动车驾驶培训学校诉贵州省市场监督管理局行政处罚案

【裁判要旨】：

反垄断执法机构在执法活动中，对经营者之间的协议行为，是否构成《中华人民共和国反垄断法》所禁止的垄断协议，应当以该协议是否排除、限制竞争为标准。除了“其他垄断协议”需要由反垄断执法机构结合实际情况予以认定外，《中华人民共和国反垄断法》第十三条第一款列举的固定或变更商品价格等五种情形的协议，明显具有有害公平竞争的效果，反垄断执法机构可以直接认定协议为垄断协议。当然，这种认定是可以由经营者通过提交证据进行抗辩予以推翻的，即证明存在《中华人民共和国反垄断法》第十五条第一款第一至第五项情形且不会严重限制相关市场竞争，能够使消费者分享利益或者存在该条第六项、第七项规定之情形。

【案例文号】：（2019）黔行终539号

50、上海某汽车有限公司诉某区市场监督管理局行政处罚案

【裁判要旨】：

在处理中小微企业吊销营业执照的行政处罚纠纷中，法院应立足于审理中查明的事实，考虑到单位经营范围与生产资质的特殊性，如恢复其营业执照既能够保障其经营自主权，最大程度发挥企业价值，同时也可以助力母公司实现债务清偿和破产重整，保障债权人的利益等因素，法院可能动司法，积极介入展开协调化解，提示行政机关规范执法程序，强化服务意识，体现法治的温度。行政机关在了解企业面临的困境后，帮助企业恢复营业执照，助力企业有效推进破产重整。践行双赢多赢共赢的司法理念，体现人民法院延伸司法职能，践行能动司法，对保护中小微企业经营自主权、优化营商环境起到了积极示范作用。    

【案例文号】：（2022）沪0106行初789号

51、某保健中心诉北京市海淀区生态环境局、海淀区人民政府行政处罚及行政复议案

【裁判要旨】：

医疗机构采取不正常运行水污染防治设施的方式，将医疗污水未经处理直接排入市政管道，依法应予行政处罚。违法行为人的一个违法行为同时触犯两个法律规定，行政机关按照罚款数额高的规定实施处罚的，人民法院予以支持。

【案例文号】：（2019）京01行终837号

52、某公司诉江西省南昌市生态环境局、南昌市人民政府行政处罚及行政复议案

【裁判要旨】：

行使生态环境行政处罚裁量权应当符合立法目的，并综合考虑违法行为造成的环境污染、生态破坏以及社会影响，当事人的主观过错程度，违法行为的具体方式或者手段，违法行为持续的时间，当事人改正违法行为的态度和所采取的改正措施及效果等情节。在具体案件中，生态环境行政处罚应贯彻过罚相当原则，以事实为依据，结合违法行为方式、主观过错、危害后果以及改正情况等因素，做出与违法行为性质、情节、社会危害程度相当的处罚。

【案例文号】：（2021）赣71行终412号    

53、山东某贝文化传媒有限公司高唐分公司诉高唐县市场监督管理局、高唐县人民政府行政处罚及行政复议案

【裁判要旨】：

在网络平台内以特定的平台管理账户独立管理、操作、运营与餐饮商户的经营活动，应视为涉案网络平台的实际经营者之一，其在网络平台内的行为应受《电子商务法》约束。餐饮商户经营的餐饮商品种类不同、价格不同，经营价格应由餐饮商户在法律约束内自主定价，网络平台经营者将不同餐饮商户、不同种类的餐饮商品统一制定价格，显然对平台内经营者在平台内的价格进行了不合理的限制，干涉了餐饮商户的自主经营权、交易权。在未通知或未征得参加活动的餐饮经营者明确同意的情况下，单方中止活动，可以视为利用技术手段对参加活动的经营商户进行了不合理限制。

【案例文号】：（2022）鲁1503行初16号

54、覃某诉中国证券监督管理委员会行政处罚及行政复议案

【裁判要旨】：

Ⅰ、实际控制人“指使”行为的界定与证明标准问题。

（1）关于“指使”的界定。实际控制人是指“虽不是公司的股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人”。对于立法采用“指使”二字，应紧紧抓住“滥用支配权”这一核心特征，对实际控制人所实施的各种形态的行为进行甄别，将符合上述特征的行为纳入“指使”的范畴予以规制。符合“滥用支配权”特征的“指使”行为主要包含以下几种情形：一是主动组织违法行为，进行策划、分工、协调及指挥；二是授权或委托他人组织违法行为，进行策划、分工、协调及指挥；三是对于他人提出的违法行为实施方案予以肯定，在违法行为实施过程中进行协调或给予帮助，积极促成违法行为效果的实现。    

（2）关于“指使”的证明标准。对于公司从事的违法行为，判断实际控制人意思的表达、特定信息的传递是否构成“指使”，应当依据所有证据进行综合客观认定，而不能以实际控制人本人认可“指使”、有人指认“指使”、有直接证据指向“指使”行为为据。

Ⅱ、实际控制人“指使”行为的责任认定问题。实际控制人应当承担什么责任，取决于实际控制人指使的行为内容。如果实际控制人指使的是管理层人员（高管），通过被指使的高管实施的是高管职权范围的行为，那么实际控制人的指使行为应当比照高管个人的行为承担责任，即“直接负责的主管人员”或者“其他负责的责任人员”责任。如果实际控制人指使的是公司，直接以公司意志的方式行为，那么就应当比照公司的责任来承担自己的法律责任。

【案例文号】：（2019）京01行初670号

55、海南某某公司诉五指山市综合行政执法局、五指山市政府行政处罚及行政复议案

【裁判要旨】：

国家对燃气经营实行许可证制度，行政相对人未取得燃气经营许可证，擅自在小区内从事燃气经营活动，对小区居民生命财产安全构成重大威胁。行政机关作出的行政处罚认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。尽管行政机关认定行政相对人的违法所得的证据中的法律依据存在瑕疵，但该瑕疵并未对最终的违法所得结果产生影响。如果仅以该瑕疵撤销行政机关作出的处罚决定和复议决定，将会增加行政执法成本，更不利于执法机关及时、有效地查处行政违法行为。    

【案例文号】：（2022）琼96行终789号

56、某公司诉文昌市生态环境局、文昌市人民政府行政处罚及行政复议案

【裁判要旨】：

过罚相当原则要求，行使行政处罚自由裁量权，必须以事实为依据，处罚种类和幅度应当与当事人违法过错程度相适应，与环境违法行为的性质、情节以及社会危害程度相当。行政机关作出行政处罚决定，未衡量事实原因、责任过错、违法情节和危害程度等因素，作出的处罚及确定的处罚幅度裁量依据不足，人民法院依法不予支持。

【案例文号】：（2021）最高法行再247号

57、曾某龙诉淄博市公安局临淄分局、淄博市临淄区人民政府行政处罚及行政复议案

【裁判要旨】：

Ⅰ、根据《治安管理处罚法》第四十三条第一款的规定，故意伤害他人身体是违反治安管理的行为，违法行为人应受到相应的治安管理处罚。但受害人为了免受正在进行的不法侵害而采取的制止不法侵害的行为亦有可能造成伤害他人身体的后果。此情形下受害人对违法行为人造成伤害的，公安机关在认定时，不能仅看他人身体的伤害后果就将行为人的伤害行为定性为违反《治安管理处罚法》第四十三条第一款的行为而给予行政处罚，而应当根据治安案件所查明的事实，充分考虑伤害行为的起因和伤害发生的过程，综合判断该伤害行为是否构成正当防卫。

Ⅱ、为了使国家利益、社会公共利益、本人或他人的人身、财产和其他合法权益免受正在进行的不法侵害，而在必要限度内采取的制止不法侵害的行为，对不法侵害人造成损害的，应当认定为正当防卫行为，而不应认定为违反治安管理行为，更不应因此给予治安管理行政处罚。故受害人为了制止正在进行的违反治安管理行为而伤害了违法行为人，其不是事先挑拨、故意挑逗他人对自己进行侵害且损害在必要限度内的，对受害人的伤害行为应认定为正当防卫行为，而不应认定为治安违法行为而予以行政处罚。    

【案例文号】：（2021）鲁03行终243号

58、姜某某等人诉海口市市场监督管理局、海口市人民政府行政处罚及行政复议案

【裁判要旨】：

广告主利用本人的微信朋友圈发布虚假药品广告，虽未实际支出广告费，但市场监管部门可认定该行为属于“广告费用无法计算或明显偏低”情形，按照《中华人民共和国广告法》第五十八条第一款第二项规定，对此类违法广告主处十万元以上二十万元以下的罚款。

【案例文号】：（2020）琼01行终283号

59、吴某君诉国家外汇管理局甘肃省分局、国家外汇管理局行政处罚及行政复议案

【裁判要旨】：

在区分单位违法与个人违法时，应当从以下方面考量：

第一，是否有合法存在的单位且以单位名义实施。对于虽经依法登记注册的公司，若确有证据证实实际为特定一人出资、一人从事经营管理活动，利益归属该特定个人的，参照刑法上的规定以个人论。    

第二，主观上是否体现单位的意志。单位内部成员未经单位决策机构批准、同意或认可而实施的违法行为，应认定为个人违法。

第三，客观上是否由单位组织实施。个人为进行违法犯罪活动而设立的公司、企业、事业单位实施犯罪的，或者公司、企业、事业单位设立后，以实施犯罪为主要活动的，不以单位犯罪论处。

第四，是否为单位谋取利益。只有在为本单位谋利益的情况下，且违法所得通常归单位所有，才以单位违法论。

【案例文号】：（2022）京74行终145号

60、上海某电子商务有限公司诉上海市某区生态环境局、上海市某区人民政府环境保护行政处罚及行政复议案

【裁判要旨】：

Ⅰ、当社会生活噪声排放源位于噪声敏感建筑物内时，噪声通过建筑物结构传播，属于边界噪声的特殊情况，应当按照《社会生活环境噪声排放标准》测定结构传播固定设备室内噪声来确定是否超出噪声排放标准。

Ⅱ、行政机关制定的行政裁量基准经司法审查合法有效后应当作为审查被诉行政行为合法性的依据；人民法院认定行政机关逸脱裁量基准不具有合法性和合理性，但根据个案情况无需责令行政机关重新作出行政处罚的，可以直接作出变更判决，以促进行政纠纷实质性解决。

【案例文号】：（2020）沪02行终185号

61、某驾校培训公司诉某省市场监督管理局、国家市场监督管理总局行政处罚及行政复议案

【裁判要旨】：

具有竞争关系的经营者签订具有固定价格内容的协议，客观上产生限制竞争的目的和效果，构成签订固定价格垄断协议的行为。经营者主张签订固定价格的协议具有限制低价恶意竞争的意图、固定价格符合市场规律、协议终止后该固定价格仍合理持续的主张，法院不予支持。    

【案例文号】：（2021）京0102行初396号

62、广州某某茂贸易有限公司诉中华人民共和国黄埔海关、海关总署行政处罚及行政复议案

【裁判要旨】：

近年来，源于国内红木家具市场价格一路走高，非法进口濒危木材（特别是西非刺猬紫檀）形势严峻，国家履约压力增大，损害我国国际形象。本案的裁判，细化了走私违法行为处罚对象的认定标准，明确了进口报关单据的收货人、消费使用人，应当对走私行为承担法律责任，同时厘清了涉走私刑事追诉与行政处罚的衔接问题。对于违反我国进出口管理规定及所签定有关国际贸易条约的野生动植物非法贸易行为，积极支持海关严肃查处，突出体现了司法支持濒危野生动植物及其产品的进出口管理，推动保护和合理利用野生动植物资源的鲜明态度。

【案例文号】：（2021）粤71行初504号

本文转载自“类案同判规则”，如侵删。

二、全国优秀裁判文书｜违法的行政处罚决定应予撤销

法律分析：

行政裁决是指行政机关依照法律规范的授权，对当时人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并做出裁决的行政行为。

如权属纠纷的裁决、侵权纠纷的裁决、损害赔偿纠纷的裁决等。

法律依据：

《行政复议法》第六条 有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：

（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；

（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；

（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；

（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；

（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；

（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；

（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；

（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；

（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

三、行政裁决通俗例子

【裁判要旨】

1.当事人有权进行陈述和申辩。

行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；

当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。

2.因案涉项目未批先建事实存在，文昌市环境局有权依法重新调查处理。

在重新调查处理期间，应按照《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条的规定，必须依法全面、客观、公正地调查收集有关证据，准确认定事实，充分考虑违法情形和环境影响评价制度的设立目的，遵守法定程序，正确适用法律，并遵循“处罚和教育相结合”与“过罚相当”原则，依法作出处理。

【案件基本事实】

案涉项目是文昌市政府投资建设的市政道路工程，该府设立铜鼓岭指挥部作为开发执行机构，亿隆公司为项目的建设业主单位。

2016年3月31日，亿隆公司获得案涉项目的《建设项目选址意见书》，同年5月6日获得《建设用地规划许可证》，11月3日获得《建设工程规划许可证》。

2016年11月18日，文昌市发改委作出案涉项目初步设计及概算的批复，确定案涉项目道路总全长1003.1米，概算总投资为11971.16万元，由文昌市政府与亿隆公司按土地成片开发协议规定筹资。

2017年3月30日，亿隆公司获得案涉项目的《建筑工程施工许可证》，证载合同工期一栏标注开工日期为2016年12月30日。

2017年10月13日，文昌市环境局对案涉项目进行检查，制作了现场照片，并与亿隆公司员工陈某某制作了《现场检查（勘察）笔录》。

2017年10月17日，文昌市环境局对亿隆公司员工李某制作了《询问笔录》。

文昌市环境局调查后，认为案涉项目的环境影响报告表未经环保部门审批，亿隆公司便开工建设，遂于2017年11月9日作出《责令改正违法行为决定书》，责令亿隆公司停止案涉项目的建设，并于次日送达该决定书。

2018年3月27日，文昌市环境局向亿隆公司送达《行政处罚事先（听证）告知书》，告知亿隆公司拟对其处以总投资额11971.16万元的1%即119.7116万元的罚款及亿隆公司在收到告知书三日内可申请举行听证。

亿隆公司于2018年3月29日提出听证申请，文昌市环境局于2018年7月20日召开听证会，亿隆公司委托李某、徐某某参加了听证会。

2018年8月13日，文昌市环境局召开听证会审会，同日作出文环保罚决字〔2018〕21号处罚决定书(以下简称21号处罚决定），认定案涉项目未经环保部门审批，擅自开工建设，违反了《环境保护法》第十九条、《环境影响评价法》（2016）第二十五条的规定，并根据《环境保护法》第六十一条、《环境影响评价法》（2016）第三十一条第一款的规定，决定对亿隆公司作出总投资额11971.16万元的1%即119.7116万元罚款的行政处罚。

2018年8月14日，文昌市环境局向亿隆公司送达21号处罚决定。

2018年10月10日，亿隆公司向文昌市政府提起行政复议。

文昌市政府于2018年12月11日作出文府复决字〔2018〕37号行政复议决定书（以下简称37号复议决定），认为根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定，案涉项目属于环境影响报告表类别，案涉项目未依法向环保部门报批环境影响报告表，便擅自开工建设，违反了《环境保护法》第十九条、《环境影响评价法》（2016）第二十五条的规定，文昌市环境局对亿隆公司处以项目总投资额1%的罚款符合上述法律规定；

亿隆公司工作人员在调查时已明确案涉项目于2017年3月开始动工建设，《建筑工程施工许可证》上的开工日期亦为2016年12月30日，足以证明案涉工程的开工时间为2016年9月1日之后，亿隆公司主张不能适用2016年修订后的《环境影响评价法》作出处罚缺乏依据；

文昌市环境局作出行政处罚的程序合法，故决定维持21号处罚决定。

2018年12月14日，文昌市政府向亿隆公司送达了37号复议决定。

铜鼓岭指挥部于2019年4月30日出具《情况说明》，载明：

为保障文昌火箭发射场2016年火箭首发龙楼镇区道路通行，文昌铜鼓岭国际生态旅游区内彩虹大道宝陵河段及山海天大道项目提前开工建设，亿隆公司自2015年9月起开展对两条道路的土石方施工作业，两条道路在2016年6月火箭首发前完成路基垫层及级配碎石施工，具备基本通行条件。

2016年9月20日，龙楼彩虹大道宝陵河段至山海天大道交界处路段已实现贯通。

【原告诉讼请求】

亿隆公司一审诉讼请求：

1.撤销21号处罚决定、37号复议决定；

2.案件受理费由海南省文昌市人民政府和海南省文昌市生态环境局承担。

【法院裁判】

一审判决：

撤销21号处罚决定、37号复议决定。

二审判决：

撤销一审行政判决；

驳回亿隆公司的诉讼请求。

最高院再审判决：

一、撤销二审行政判决和一审行政判决；

二、撤销文昌市人民政府37号行政复议决定；

三、撤销文昌市生态环境局21号行政处罚决定；

四、责令文昌市生态环境局依法重新调查处理。

【争议焦点评析】

一、关于未批先建责任主体与处罚对象问题

1.关于未批先建责任主体与处罚对象的法律规定

《环境保护法》第六十一条规定：

“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状”。

《建设项目环境保护管理条例》（1998年11月29日施行）第九条第一款规定：

“建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；

但是，铁路、交通等建设项目，经有审批权的环境保护行政主管部门同意，可以在初步设计完成前报批环境影响报告书或者环境影响报告表”。

《建设项目环境保护管理条例》（2017年10月1日施行）第九条第一款规定：

“依法应当编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，建设单位应当在开工建设前将环境影响报告书、环境影响报告表报有审批权的环境保护行政主管部门审批；

建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设”。

根据前述规定，提交建设项目环境影响评价文件责任主体为建设单位；

建设单位违反前述规定，未提交建设项目环境影响评价文件或虽提交环境影响评价文件但未获批准未即擅自开工建设的，应承担相应的法律责任。

2.亿隆公司是否是案涉项目未批先建的责任主体和处罚对象

案涉项目较为特殊，建设参与主体多元。

该项目系文昌市政府投资建设的市政道路工程，文昌市政府设立铜鼓岭指挥部作为项目的开发执行机构，亿隆公司为项目的建设业主单位，龙楼镇政府也承担部分业主单位责任。

本案中，文昌市环境局以亿隆公司没有依法办理环境影响评价文件审批手续为由对其处罚，但事后文昌市环境局又对龙楼镇政府报送的环境影响评价报告表作出批复。

因此，亿隆公司是否属于《环境保护法》等法律法规规定所指的“建设单位”，文昌市政府及其设立的铜鼓岭指挥部、龙楼镇政府以及亿隆公司是否均属有义务申请办理环境影响评价文件审批手续的责任主体，存在相互冲突的证据。

文昌市环境局将亿隆公司作为未批先建的责任主体和处罚对象的事实不清，且未作出合理说明。

二、关于案涉项目违法开工建设时间问题

1.关于行政机关调查职责法律规定

《行政处罚法》（2017）第三十六条规定，除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；

必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。

2.文昌市环境局认定案涉项目开工时间有误

铜鼓岭指挥部出具的《情况说明》证实，亿隆公司自2015年9月起开展案涉项目道路土石方施工作业，2016年6月火箭首发前完成路基垫层及级配碎石施工，具备基本通行条件。

上述证据与经公证的当地相关新闻报道能够相互印证。

文昌市环境局21号处罚决定与文昌市政府37号复议决定，片面采信《询问笔录》和《建筑工程施工许可证》，错误将《建筑工程施工许可证》所载开工日期作为实际开工建设日期，违反《行政处罚法》（2017）第三十六条规定，未能全面、客观、公正地调查收集有关证据，违反调查取证规则，认定事实错误。

三、关于是否存在因上级机关原因而耽误报批的问题

1.关于被处罚人陈述权和申辩权的法律规定

《行政处罚法》（2017）第三十二条规定：

“当事人有权进行陈述和申辩。

行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；

当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”。

2.文昌市环境局未依法对亿隆公司提出的事实、理由和证据进行复核并作出是否采纳的决定

根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2015年6月1日施行）第2条规定，案涉项目应当编制环境影响评价报告书并报海南省生态环境厅审批。

根据2017年9月1日实施的《建设项目环境影响评价分类管理名录》附表第157项“等级公路”的相关规定，案涉项目应当编制环境影响登记表并报文昌市环境局审批。

可见，2017年9月1日前后相应的审批机关与审批要求均发生变化。

亿隆公司陈述其主观上并不存在违法故意，并称其委托海南寰亚生态环境工程咨询有限公司编制了《环境影响报告书》，还曾向海南省生态环境厅申报环评手续，海南省生态环境厅于2016年8月11日委托海南省环境科学研究院召开了技术评审会，文昌市环境局副局长也参加了评审会，但被告知环评文件分类和相应的审批权限将调整，被要求在新规实施后再办理相应的报批手续。

上述事实是否存在、是否构成审批机关变更原因、是否属于从轻或者减轻甚至免予处罚的情节，直接影响是否应当追究亿隆公司违法责任及责任程度。

文昌市环境局应按照《行政处罚法》的规定对亿隆公司提出的事实、理由和证据进行复核；

事实、理由或者证据成立的，应当采纳;不予采纳的，也应说明理由。

四、关于新旧《环境影响评价法》的适用问题

1.新旧《环境影响评价法》关于未批先建行为法律责任的相关规定

《环境影响评价法》（2002）第三十一条规定：

“建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；

逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

建设项目环境影响评价文件未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分”。

《环境影响评价法》（2016）第三十一条规定：

“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；

对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

建设项目环境影响报告书、报告表未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，依照前款的规定处罚、处分”。

环境保护部《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函〔2018〕31号）明确规定：

“建设项目于2016年9月1日后开工建设，或者2016年9月1日之前已经开工建设且之后仍然进行建设的，立案查处的环保部门应当适用新环境影响评价法第三十一条的规定进行处罚，不再依据修正前的环境影响评价法作出‘限期补办手续’的行政命令”。

可见，《环境影响评价法》（2016）修改前后的处罚内容与处罚幅度存在明显区别，法律适用结果差异巨大。

根据案涉项目的总投资额，适用旧法处罚较轻，适用新法处罚较重。

2.文昌市环境局根据《环境影响评价法》（2016）相关规定作出处罚决定适用法律是否正确

现有证据能够证明在2016年6月火箭首发前，案涉项目已经开工建设并具备基本通行条件。

本案应适用修改前还是修改后的《环境影响评价法》，关键在于案涉项目是否属于环境保护部《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》中“2016年9月1日之前已经开工建设且之后仍然进行建设”的项目。

因此，案涉项目2016年9月1日之前是否已经开工建设并完成主体建设、之后是否仍然进行建设以及与之前开工建设的关系，既影响新旧《环境影响评价法》的选择适用问题，也可能影响行政处罚幅度裁量，必须予以查明。

但文昌市环境局对新法实施前后违法建设完成情况未予调查认定，并认定案涉项目在2016年9月1日之后开工建设，事实认定明显错误。

五、关于行政处罚是否显失公正的问题

1.行政处罚原则相关法律规定

《行政处罚法》（2017）第五条规定：

“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。

”第二十七条规定：

“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚:（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；

……（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。

违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”。

“过罚相当”原则要求，行使行政处罚自由裁量权，必须以事实为依据，处罚种类和幅度应当与当事人违法过错程度相适应，与环境违法行为的性质、情节以及社会危害程度相当。

2.案涉项目未取得环境影响评价审批即开工建设属实，但文昌市环境局21号处罚决定未衡量事实原因、责任过错、违法情节和危害程度等因素，作出的处罚及确定的处罚幅度，裁量依据不足。

综上，21号处罚决定基本事实不清、主要证据不足，选择适用法律及确定处罚幅度未依法说明理由，依法应予撤销。

37号复议决定错误维持应予撤销的行政处罚决定，应予撤销。

四、最高院判例｜依据不足的行政处罚应予撤销

法律分析：

1、不满14周岁的人有违法行为的不予行政处罚。

2、已满14周岁不满18周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚。

3、精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予处罚。

4、受他人胁迫有违法行为的，或者配合行政机关查处违法行为有立功表现的，主动消除或减轻违法行为危害后果的，应当从轻或减轻处罚。

法律依据：

《中华人民共和国行政处罚法》

第九条 行政处罚的种类：

(一)警告、通报批评;(二)罚款、没收违法所得、没收非法财物;(三)暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件;(四)限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业;(五)行政拘留;(六)法律、行政法规规定的其他行政处罚。

第三十二条 当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚：

(一)主动消除或者减轻违法行为危害后果的;(二)受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的;(三)主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的;(四)配合行政机关查处违法行为有立功表现的;(五)法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的。

《公安机关办理行政案件程序规定》

第一百五十七条 不满十四周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，但是应当责令其监护人严加管教，并在不予行政处罚决定书中载明。

已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚。

第一百五十八条 精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗，并在不予行政处罚决定书中载明。

间歇性精神病人在精神正常时有违法行为的，应当给予行政处罚。

尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人有违法行为的，应当予以行政处罚，但可以从轻或者减轻行政处罚。

五、行政案件不予处罚的情形

法律分析：

1、不满14周岁的人有违法行为的不予行政处罚。

2、已满14周岁不满18周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚。

3、精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予处罚。

4、受他人胁迫有违法行为的，或者配合行政机关查处违法行为有立功表现的，主动消除或减轻违法行为危害后果的，应当从轻或减轻处罚。

法律依据：

《中华人民共和国行政处罚法》

第九条 行政处罚的种类：

(一)警告、通报批评;(二)罚款、没收违法所得、没收非法财物;(三)暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件;(四)限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业;(五)行政拘留;(六)法律、行政法规规定的其他行政处罚。

第三十二条 当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚：

(一)主动消除或者减轻违法行为危害后果的;(二)受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的;(三)主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的;(四)配合行政机关查处违法行为有立功表现的;(五)法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的。

《公安机关办理行政案件程序规定》

第一百五十七条 不满十四周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，但是应当责令其监护人严加管教，并在不予行政处罚决定书中载明。

已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚。

第一百五十八条 精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗，并在不予行政处罚决定书中载明。

间歇性精神病人在精神正常时有违法行为的，应当给予行政处罚。

尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人有违法行为的，应当予以行政处罚，但可以从轻或者减轻行政处罚。

六、行政案件不予处罚的法律依据

法律分析：

行政裁决是指行政机关依照法律规范的授权，对当时人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并做出裁决的行政行为。

如权属纠纷的裁决、侵权纠纷的裁决、损害赔偿纠纷的裁决等。

法律依据：

《行政复议法》第六条 有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：

（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；

（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；

（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；

（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；

（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；

（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；

（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；

（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；

（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

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文章来源参考：头条-上海市土地侵权案件查处办法，行政案件不予处罚的情形

内容审核：刘晓蕾律师

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