农村宅基地制度改革的方向和尺度在哪儿？中央出《指导意见》了！

导读：改革开放以来，我国自然资源资产产权制度逐步建立，在促进自然资源节约集约利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在自然资源资产底数不清、所有者不到位、权责不明晰、权益不落实、监管保护制度不健全等问题，导致产权纠纷多发、资源保护乏力、开发利用粗放、生态退化严重。为加快健全自然资源资产产权制度，进一步推动生态文明建设，中共中央办公厅、国务院办公厅于近日印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（以下简称《意见》），并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

2015年启动的农村“三块地”制度改革试点探索发展至今，已经在很大程度上提高了土地的利用率，改善了农民的生产生活水平，促进了城乡融合统筹发展。其中湖南浏阳和四川泸县在改革政策支持下试行的“宅基地使用权跨村跨组跨镇流转”和“城乡居民共建共享宅基地上房屋”两条新道路，更是为自然资源改革注入了新的活力。而近日出台的《意见》也为农村宅基地改革的发展提供了基本原则和实施保障。

1.保护集约是基础

（1）基本原则：坚持保护优先、集约利用。正确处理资源保护与开发利用的关系，既要发挥自然资源资产产权制度在严格保护资源、提升生态功能中的基础作用，又要发挥在优化资源配置、提高资源开发利用效率、促进高质量发展中的关键作用。

（2）实施保障：促进自然资源资产集约开发利用。既要通过完善价格形成机制，扩大竞争性出让，发挥市场配置资源的决定性作用，又要通过总量和强度控制，更好发挥政府管控作用。完善自然资源资产使用权转让、出租、抵押市场规则，规范市场建设，明确受让人开发利用自然资源资产的要求。促进自然资源资产流转顺畅、交易安全、利用高效。

《土地管理法》第三条明确了“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”农村宅基地改革的出发点和落脚点都在土地上，因此，如何用最少的土地发挥最大的作用是推进改革试点政策的基础，也是贯彻执行土地基本国策的基本要求。

2.政府市场要统筹

（1）基本原则：坚持市场配置、政府监管。以扩权赋能、激发活力为重心，健全自然资源资产产权制度，探索自然资源资产所有者权益的多种有效实现形式，发挥市场配置资源的决定性作用，努力提升自然资源要素市场化配置水平；加强政府监督管理，促进自然资源权利人合理利用资源。

（2）实施保障：健全自然资源资产产权体系。适应自然资源多种属性以及国民经济和社会发展需求，与国土空间规划和用途管制相衔接，推动自然资源资产所有权与使用权分离，加快构建分类科学的自然资源资产产权体系，着力解决权利交叉、缺位等问题。处理好自然资源资产所有权与使用权的关系，创新自然资源资产全民所有权和集体所有权的实现形式。落实承包土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，开展经营权入股、抵押。探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。

土地是民生之本，是发展之基。因此，土地的开发利用和规划管理由政府来主导是必然的。《意见》强调了市场配置资源的决定性作用，是在鼓励市场通过更多的利用形式实现更大的效益，也为农村宅基地改革创新提供了空间。

3.改革突破要鼓励

（1）基本原则：坚持依法改革、试点先行。坚持重大改革于法有据，既要发挥改革顶层设计的指导作用，又要鼓励支持地方因地制宜、大胆探索，为制度创新提供鲜活经验。

（2）实施保障：统筹推进试点。对自然资源资产产权制度改革涉及的具体内容，现行法律、行政法规没有明确禁止性规定的，鼓励地方因地制宜开展探索，充分积累实践经验；改革涉及具体内容需要突破现行法律、行政法规明确禁止性规定的，选择部分地区开展试点，在依法取得授权后部署实施。在全民所有自然资源资产有偿使用试点地区、农村土地制度改革试点地区等区域，部署一批健全产权体系、促进资源集约开发利用和加强产权保护救济的试点。强化试点工作统筹协调，及时总结试点经验，形成可复制可推广的制度成果。

湖南浏阳和四川泸县试行的宅基地公开拍卖、宅基地跨村流转、城乡共建共享房屋都是对现行法律法规的突破，但是这样的突破满足了城乡居民的实际需求，融合了城乡发展，推动了乡村振兴。尤其是“城乡共建共享”中，政府引进城镇居民的资本，通过腾退常年无人居住的房屋和危旧房屋的宅基地指标，修建基础设施完善的公寓供村民和城镇居民居住，同时将剩余的宅基地作为集体经营性建设用地入市交易。这样的做法，不仅保护了耕地，也盘活了资源，下好了“乡村振兴”这盘棋。同时也为其他地区的宅基地改革提供了试点经验。

此外，《意见》中还指出，完善自然资源资产产权法律体系。系统总结农村土地制度改革试点经验，加快土地管理法修订步伐……完善自然资源资产产权登记制度。

明确自然资源资产产权主体。推进农村集体所有的自然资源资产所有权确权，依法落实农村集体经济组织特别法人地位，明确农村集体所有自然资源资产由农村集体经济组织代表集体行使所有权，增强对农村集体所有自然资源资产的管理和经营能力，农村集体经济组织成员对自然资源资产享有合法权益。

在明拆迁律师最后想提示大家的是，《意见》为自然资源资产产权制度改革设定了总体目标，“到2020年，归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度基本建立，自然资源开发利用效率和保护力度明显提升，为完善生态文明制度体系、保障国家生态安全和资源安全、推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局提供有力支撑。”而农村宅基地制度改革无疑将成为其中的重要组成部分，在符合土地利用总体规划和土地用途管制要求的前提下，探索出既符合村民意愿又推动乡村建设的和谐发展之路，最终惠及农民和城镇居民，让土地价值真正得到解放。

（本文整理自“自然资源部门户网站”微信公众号）

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