云南省征地维权案例：没见着征收土地公告就直接启动征收，可以吗？

2018年年初，在明拆迁律师深入到我国西南部某边远地区，代理了一起重大建设项目的征地维权案件。其中反映出的“未批先建”问题，以及复杂的社会现象，颇值得深思……然而就单纯的征收补偿层面而言，未批先建下的征收补偿过低，仍是矛盾的突出表现形式。那么，这究竟是一起怎样的案件呢？

【基本案情：测量单上定补偿？】

委托人张先生是云南省昭通市某地的农村村民，其宅基地上房屋被列入某高速公路建设项目征收范围。然而据张先生向在明拆迁律师介绍，涉案项目基本没有见到任何征收批准文件。有人来其家中测量时，在房屋的后墙上划了一道红线，却从没见过征地红线图。后来上门测量人员就出示了两张“测量单”，其上所列加一块儿补偿款才十几万元，根本不能满足其另行修建同样面积、规格房屋的需求，且委托人对另行审批宅基地建房的地点有所不满，故暂未签订征收补偿协议，而是选择了咨询专业征收维权律师，希望能了解项目情况后再行定夺。

【律师说法】

那么这样一个案情，究竟反映出了哪些问题呢？对此，代理该案的北京在明律师事务所律师黄晓丽、陈丽芳表示，至少3方面问题不容忽视：

其一，涉案项目究竟有没有征地批文，是否履行了征收土地公告义务。根据《土地管理法》第46条之规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。据此，一个建设项目要想合法实施征地行为，一是要有省政府或国务院作出的征地批文，二是要有对“一书四方案”中征收土地方案的公告。没有获得征地批文就直接启动征地建设项目的，叫做“未批先建”，是典型的土地违法行为；而没有进行征收土地公告就实施征地行为，则属于严重的程序违法，根据《征收土地公告办法》第14条之规定，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。实践中那种既无征地批文，又无先行用地批文就直接以“重大民生工程建设”为由征地、开工的情形，系严重的土地违法行为，极有可能导致被征地农民补偿权益的重大损害。对此，被征地农民有权拒绝配合办理与征收项目相关的各项手续，要求征收方履行相应的公告义务。

其二，涉案项目的征地红线图状况农户有权知悉。本案中，委托人张先生对征地的范围存在疑问，因为目前墙上划的这道红线将其家中老人的老宅子“划”出来了，可能对其全家今后的生活产生实际影响。那么，对于涉案项目的具体征收范围被征地农民是否有权知悉呢？答案当然是肯定的。

根据《建设用地审查报批管理办法》第9条之规定，建设项目用地呈报说明书应当附具下列材料：（二）由建设单位提交的、有资格的单位出具的勘测定界图及勘测定界技术报告书。从实践中的情况看，这一附具材料通常并不会随着建设项目用地呈报说明书一同被依职权公开，故需要被征收人依法进行申请。《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》规定，被征收人可根据自身生产、生活等特殊需要，持有效身份证件申请公开勘测定界图。两位拆迁律师表示，只见“红线”不见“图”显然不能保障被征收人的合法安置权益，尤其是在征地范围确实对被征收人生活产生实际影响的情况下。故依法提起政府信息公开申请，将这一颇具专业性的确定征地范围的图示请出来，实属征收维权的必要步骤。

其三，测量单能否定补偿？答案是否定的。仅凭委托人见到的一份测量单，能否作为给予其补偿安置的依据呢？《征收土地公告办法》第7条规定，有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。第14条进一步规定，未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。据此可知，征地补偿、安置方案才是法定的解决被征地农民补偿安置问题的文件依据，没有是不行的，更不能以其他形式予以替代。这里面隐含的逻辑有二：一是征地补偿、安置方案是建立在经批准的征收土地方案的基础上的，否则就是皮之不存毛将焉附，没有合法的征地就无所谓合法的补偿安置；二是对于征地补偿、安置方案被征收人是有权提出意见或要求听证的，国土部门是需要酌情考虑修改的，若没有这份方案的出现，则被征地农民的知情权、参与权和监督权均受到了侵犯。故此，仅有测量单显然是不行的，没有这份方案是不行的，有了方案没公告同样是不行的。

而这起案件所反映的问题更是发人深思的：诚然，涉案高速公路建设项目系当地政府眼中的“重大建设项目”，对于当地的脱贫攻坚工作具有十分重大的意义。但若地方政府选择通过模糊的程序步骤来强行推动项目，无视法律规定的程序要求，变相剥夺被征地农民对征收土地的知情权、参与权和监督权，其后患也不容忽视。事实上，程序的设置绝不是为了给项目建设“捣乱”“添堵”，而是要将征收土地过程中可能客观存在的矛盾问题先行予以暴露、消化，从而为后期的项目推进扫清障碍铺平道路，将可能引发的更复杂问题化解于无形。且从另一个角度讲，再重大的建设项目，也必须要以确保被征地农民“生活水平不降低，长远生计有保障”为原则进行征收补偿，而决不能建立在要求一部分农民“牺牲”自身利益的前提下。这一补偿原则是为中央的多份政策性文件所明文确立的，必须得到不折不扣的贯彻执行。

针对此案，在明拆迁律师已启动相关程序申请信息公开，争取全面了解涉案项目法律状况，初步解开被征收人的困惑。我们也希望类似的“什么都没有”就征地、动工的案件能够越来越少，不再发生。

北京在明律师事务所是一家专业从事征地拆迁维权的律师事务所

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