“村民自治”能否收回集体土地使用权搞“强制腾退”？

王某系某村村民，在本村有宅院一处。因某土地一级开发项目建设，包括王某宅院在内的整村被列入拆迁范围。

项目启动一年之后，该村尚余十来户未搬迁，王某也未与拆迁人签订补偿协议。2020年3月的一天，村委会在其房屋处张贴《通知》称，项目已有98%的住户签约，为了不影响广大村民的“公共利益”，2020年1月经村民大会户代表投票表决通过，村民大会授权村委会对王某的宅基地开展腾退工作，通知发布5日内腾房，逾期村委会将实施自治腾退。

这是当前我们农村拆迁案件中一个很典型的案例。其中所说的村民自治腾退，也就是老百姓口中的“帮拆”。这样的情况不仅仅会发生在貌似合法合规的土地一级开发项目中，且会更多地出现在新农村建设、环境整治腾退、旧村改造、合村并居等项目中。

不可否认，部分项目会按照《土地管理法》的规定，办理征地手续，按照法律规定的征收流程进行，但是更多的会采用村民自治腾退的方式进行。

有些人认为农村集体土地是村集体所有的，那么村集体收回本村的宅基地、收回集体土地使用权不存在法律上的障碍。

何况在此之前还经过了村民会议、村民代表会议的表决通过，看起来合乎情理，公平公开。那么，这么做到底是不是合法的？村民自治收回集体土地使用权有没有法律依据呢？我们就从当前的法律制度来分析这个问题。

首先，从我国的土地征收制度说起。根据《土地管理法》之规定，集体土地使用权收回途径有两种，一为土地征收，由省级以上人民政府批准进行；二为基于某些特殊原因，即用于乡（镇）村公共设施和公益事业建设、不按照原有用途使用土地、乡（镇）村撤销或迁移停止使用土地的，农村集体经济组织可以经原批准用地的人民政府批准收回集体土地使用权。

也就是说，收回集体土地必须要通过这两种方式进行，而且也只有用于乡村公共设施、公益事业这些用途的才能由村集体经济组织收回。

对于那些没有经过集体土地征收程序，也没有乡村公共利益用途，进行土地一级开发甚至商业开发的项目，显然是不能仅仅通过村民自治表决来动农民的土地的。

其次，从村民自治的法律制度来看。村民自治并不是万能的，它也是有适用范围的。《村民委员会组织法》第二十四条明确了村民自治的范围，其中并不包括收回集体土地使用权。

该法规定村民会议可以决定宅基地的使用方案，具体说来指的是宅基地分配给谁，坐落、四至到哪，多大面积等等，并不包括收回集体土地使用权，收回宅基地。

而且，《村民委员会组织法》设立的本旨是保障村民自治，维护村民权益，实现村民自我管理、自我教育、自我服务。从这一点出发，宅基地使用权是个人的合法物权，关涉村民个人的切身利益，任何单位、组织或个人更是未经法定程序不得收回。

而且，盲目地拿集体利益去“压制”个人利益，搞一刀切，行政指令、命令，也是违背村民自治初衷的，不符合平等自愿、民主协商的自治原则，属于对“村民自治”的滥用。今年以来在一些地区如火如荼开展的“合村并居”项目被叫停就是很典型的例子。

再次，从我国的行政强制权角度分析。按照《行政强制法》的规定，对于强制搬迁拆除一项，基本上除了违建处理由城乡规划部门、乡镇政府实施，危房治理由区县政府责令住建等部门实施，其他的强制执行权均在法院，行政机关均没有强拆、强搬权限。

那么像村委会这样的基层群众性自治组织显然也没有。除非其已经与村民达成了搬迁补偿安置协议，村民自愿交房，否则就是法律所禁止的。

有原则就有例外，并不是任何情况下，村委会都没有权利收回集体土地。比如：双方就补偿搬迁协商一致的；还有个别的不按照原有用途使用土地的，比如耕地上建住宅，还有乡村撤销、迁移不再使用土地的，也可以由村委会上报原批注用地政府同意之后收回土地。这些情况下，村集体是有权收回集体土地的。

至于何种情况允许，何种情况禁止，这就需要各位擦亮眼睛，结合案件情况来具体分析了。在明律师最后要提示大家的是，村民自治收回集体土地使用权的情形错综复杂，适用混乱，很容易导致损害村民权益的情况发生。大家遇到此种情况要及时咨询专业律师，通过法律途径保护自己的合法财产权利，避免本应服务于村民的“自治”行为变性、变种，转而令村民的权益蒙受损失。（毕文芳/文）

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