承包地被擅自变更土地用途，想要“民告官”却无原告资格？

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在明小编 2025-08-14 11:08:29

导读：《农村土地承包法》第八条规定“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯”；第十一条规定“农村土地承包经营应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。”然而，在明律师代理的一则案件中，竟然出现了村民承包的集体土地被出租给他人，多年后才得知他人擅自改变土地用途，还经审批将农用地转为了建设用地的情形！自己承包的土地在不知情的情况下被变更土地用途，想要维权却被告知已无原告资格？这样一出荒唐戏到底是怎么回事，在明律师又是如何扭转局面的呢？

承包地被擅自变更土地用途，想要“民告官”却无原告资格？

【基本案情：出租的农用地转眼搞建设？】

河南省郑州市的刘先生等9户是某村村民，在该村拥有合法承包的耕地。2000年将该耕地租赁给某公司使用，且约定了租金。2013年，该村启动整村合村并城工作，刘先生等户承包的耕地被划入征收范围。因与征收方在补偿安置标准上存在争议，刘先生委托了北京在明律师事务所的杨念平、李群杰律师代理此案。

在明律师帮助刘先生申请政府信息公开后得知，2000年刘先生将其承包的耕地租赁给涉案公司后，该公司随即改变土地用途，在协议占地范围内进行了建设和经营。

于是，在明律师指导刘先生申请了土地违法查处，当地自然资源部门却告知刘先生，该公司是在取得郑州市人民政府将农用地转为集体建设用地问题的批复之后进行的开发建设，不存在擅自在农用地上进行建设的违法行为。

由于该农用地转用批复是郑州市人民政府作出的，刘先生向其上一级行政机关即河南省人民政府申请行政复议，请求撤销该批复，然而该复议申请却被驳回。于是，刘先生在在明律师的指导下又向郑州中院提起行政诉讼，请求撤销郑州市人民政府作出的该农用地转用批复。

【律师代理：村民是否享有诉权？】

本案一审中，法院未经开庭仅在询问当事人后直接作出裁定，认定原告不具有诉讼主体资格。其依据是《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条，“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”法院认为本案中该农用地转用批复针对的对象是该村的集体土地，因此仅限于该村村委会或者过半数村民可以作为原告提起诉讼，刘先生等9户村民不具有原告资格。

本案若真如一审法院认为的这样，可能会造成一个事实：如果一个村集体的全部农用地被批准转为建设用地，那么其中少数村民（例如本案中的这9户村民）对该批复不服，就只能依托村民委员会或者农村集体经济组织的名义行使诉权。如果上述两个组织不起诉，则只有过半数的村民可以以集体经济组织的名义起诉。然而本案中该9户村民显然达不到过半数村民的数量，只能束手无策。那么应当如何保障这些少数村民的诉权呢？

一审裁定送达后，在明律师立即指导刘先生向河南省高院提起上诉，并提出代理意见：

一、被诉《郑州市人民政府关于某某区2001年度第一批将农用地转为集体建设用地问题的批复》将刘先生等9户村民享有土地承包经营权的农用地转为建设用地，侵害了刘先生等9户村民个人的土地承包经营权。土地承包经营权系属合法用益物权，刘先生等人有权就此提起行政诉讼。

根据《土地管理法》第十四条以及《农村土地承包法》的规定，刘先生等9户村民作为该村集体经济组织成员，分别承包本村耕地并依法取得土地承包经营权用于种植生产。土地承包经营权是《物权法》所规定的用益物权，属于物权的一种，受法律保护。

被诉《批复》将原属于刘先生等9户村民享有土地承包经营权的农用地转化为建设用地，其行为直接剥夺了刘先生等人的土地承包经营权。根据《行政诉讼法》第十二条第七项的规定，认为行政机关侵犯其土地承包经营权的，有权提起行政诉讼。同时，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条的规定，“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”因此，刘先生等9户村民针对侵害其个人物权的行政行为有权提起行政诉讼，具有本案诉讼主体资格。

二、本案应当适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条之规定，刘先生等9户村民具有原告主体资格。

上述第四条规定“土地使用权人或者实际使用权人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”并且，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定适用的前提是认为行政机关的行为涉及侵犯农村集体土地的权益，提起诉讼的主体为集体经济组织或过半数村民。

但是，本案被诉批复涉及的是刘先生等每个集体经济组织内部成员的权益，因此应当适用该司法解释第四条的规定而非第三条的规定。其实第三条和第四条是针对集体利益和个人利益作出的区分规定，第三条赋予了村民委员会和农村集体经济组织维护集体利益的权利，第四条赋予了每个村民在个人权益遭受损害后以自己名义提起诉讼的权利。这意味着个人权益并不当然地被集体权益吸收，集体组织不主张集体权益时，个人仍有权以个人名义主张个人权益，这也符合现代法治中尊重个人权益的精神。

该案经二审后，河南省高院全面采纳了在明律师的上诉意见，认为本案应当适用司法解释第四条的规定而非第三条的规定，该批复对刘先生等9户村民具有直接的利害关系，可以对此提起行政诉讼。最终河南省高级人民法院撤销了一审法院的裁定，指令郑州市中级人民法院继续审理本案。

在明律师

杨念平律师

、李群杰律师

最后想提示大家的是，近年来，随着农村劳动力持续转移和农村土地制度改革的不断深化，土地承包经营权、林权等各类农村产权流转交易需求明显增长。承包方可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式流转土地经营权，不同的流转方式在流转要求、权利义务、法律责任、救济途径等方面都有所区别。然而，无论是哪种流转方式，都应当建立在承包方与发包方的承包关系不变的基础上，并且遵循“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境”的原则。如果您承包的土地经流转后，如同本案这般被擅自改变土地用途或是遭受其他形式的损害，一定要依法维护自身合法权益。在维权过程中受阻或是有不清楚的地方，可及时咨询专业征收维权律师以获得最佳的解决方案。

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