拆迁补偿协议已签，遇履行纠纷能“民告官”吗？

导读：我国2014年修改、2015年5月1日生效的《行政诉讼法》，将征收补偿协议纠纷纳入到行政诉讼的受案范围内。在明律师在办理案件中，遇到了一则有趣的案例。被征收人于2015年5月1日之前与征收部门签订了补偿协议，但因补偿安置问题搁置了几年，直至2020年征收部门才拒绝履行之前已经签订的补偿协议，被征收人就履行问题起诉到法院。那么此时，补偿协议履行纠纷应适用民事诉讼程序还是行政诉讼程序呢？

【案情简介：2014年签订的补偿协议遭遇履行纠纷】

家住浙江省金华市婺城区某社区的金先生拥有合法房屋一处。2014年，征收部门组织实施该社区XX国道南侧绿化带及XX项目建设拆迁工作，金先生的房屋被纳入拆迁范围。

2014年10月31日，金先生与征收部门达成一致，签订了《房屋拆迁安置补偿协议》。后金先生依照约定将房屋腾空交付征收部门，履行了己方义务。

然而到了2020年，金先生却被征收部门告知不予安置补偿。这一下双方产生了纠纷，金先生依法起诉到法院。

但此时被告在答辩中就立案受理问题持有异议，征收部门认为本案应适用民事诉讼程序，在明律师则认为应适用行政诉讼程序继续下一步审理，这样才更有利于实质性的化解纠纷。当然，这涉及理论与实践层面的探讨。

【律师评析：补偿协议纠纷应统一适用行政诉讼程序】

本案争议焦点为，该适用民事程序还是行政程序的问题。

依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条的规定，“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1 日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”

征收补偿协议属于行政协议毋庸置疑，因而对方据此认为，此条文涉及行政协议的溯及力问题，故应当据此适用民事诉讼程序。对此，在明律师显然不赞同，主要有以下两个论点：

一、案涉补偿协议履行纠纷应当作为行政案件受理，属于人民法院行政诉讼受案范围

虽然1989年的《行政诉讼法》没有将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，但《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发〔2004〕2号）明确将行政合同作为一种行政行为纳入了行政诉讼的受案范围，并且修改后的《行政诉讼法》第十二条第（十一）项明确规定“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行土地房屋征收补偿协议的”属于人民法院行政诉讼的受案范围。

《行政诉讼法》第十二条第（十一）项的规定并未以《行政诉讼法》实施日期为标准，来区分2015年5月1日之前或者之后的土地房屋征收补偿协议案件的性质。且《行政诉讼法》作为行政诉讼程序的基本法，其条文主要系诉讼程序规定，实体规定较少。因此，《行政诉讼法》修改后的条款除非明确规定不溯及既往或者因条款性质不适宜溯及既往，原则上对有关受案范围、审理程序、裁判种类等属于法院裁判职权专属事项的规定，人民法院均应当适用该新的规定作出裁判。

二、2015年5月1日《行政诉讼法》（2014修订）修改生效之前，法律对行政协议的适用程序并未明确规定，法院适用法律错误。

一审法院依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定，认为“补偿协议签订的时间为2014年10月31日，按照当时的法律规定，因该协议发生纠纷，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”。

但是，当时的法律因《行政诉讼法》法律规定空白，对因行政协议发生的纠纷并没有明确作出规定。部分法院依据行政协议的本质属于合同的范畴之法理，因而才类推适用，将行政协议纳入民事诉讼程序予以解决，但不代表在当时未有法律规定的情况下，必然不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

对此，在将“行政协议”规定到《行政诉讼法》（2014修订）中，并于2015年5月1日法律生效之前，以及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》生效之前，即“行政协议”仍处于行政诉讼法律规定空白之际，最高人民法院（2017）最高法行申1145号行政裁定就对“关于修改后的《行政诉讼法》实施前签订的征收补偿协议能否作为行政案件受理的问题”予以释明：公民、法人或者其他组织在2015年5月1日以后提起诉讼的，也应当作为行政案件受理立案，而不再作为民事案件受理立案。

最高人民法院在最新作出的（2020）最高法行再105号行政裁定书中再次对此争议进行了权威解析，这里摘录如下：

依照《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，公民、法人或其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼受案范围。

……尽管该决定自2015年5月1日起施行，但一概以此时间为界认定因行政协议产生的争议是否属于行政诉讼受案范围并不确当，一个重要原因是修改前的《行政诉讼法》明确列举行政诉讼受案范围的第十一条第一款在其第八项作了兜底规定。

行政协议系行政机关的一种行政活动方式。同其他行政行为一样，其目的皆为实现公共利益或行政管理目标，所形成的皆为行政法律关系，即行政法上的权利义务关系。

本院于2004年1月14日下发的《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》所附“行政行为种类”第十二项即为“行政合同”。

司法实践显示行政协议案件在较长时间内已被作为一类行政案件受理。由于行政协议兼具公法性和私法性的双重属性，且由于行政诉讼起步较晚，司法实践亦显示存在将此类案件作为民事案件受理的做法。

但不宜据此认定此类案件专属民事诉讼受案范围，毕竟行政诉讼和民事诉讼涉及的主要是人民法院内部的审判工作分工。

在公民、法人或其他组织已选择行政诉讼途径，当地法院又对民事审判和行政审判的相关业务分工并不明确的场合，人民法院应作为行政案件予以受理，而非拒之门外。

至此，本案中的争议问题事实上已有确切结论：由行政机关作为签约主体与被征收人订立的征收补偿安置协议的履行纠纷，显然可以统一作为“民告官”的行政诉讼案件审理，这一问题在实践中不应继续存在争议了。（刘正/文）

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