2021年中央一号文件：村庄撤并不得违背农民意愿强迫上楼！

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在明小编 2025-08-14 12:24:14

日前，《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》全文发布，标志着每年都备受瞩目的中央一号文件再度聚焦三农工作。那么，这份包含26项具体要求的重磅文件究竟会对农村村民带来怎样的影响呢？这其中又有哪些问题与农村的征地拆迁、耕地保护与违建整治、土地制度改革、村庄规划编制等直接相关呢？本文，在明律师就为大家提示其中要点，以供农民朋友在实务中找准指路明灯。

【要点一：不搞大拆大建，不得违背农民意愿强迫上楼】

《意见》中指出，编制村庄规划要立足现有基础，保留乡村特色风貌，不搞大拆大建。按照规划有序开展各项建设，严肃查处违规乱建行为。

乡村建设是为农民而建，要因地制宜、稳扎稳打，不刮风搞运动。严格规范村庄撤并，不得违背农民意愿、强迫农民上楼，把好事办好、把实事办实。

事实上，2020年7月29日自然资源部、农业农村部联合发布的《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》中就明确强调，充分尊重农民意愿，不提倡、不鼓励在城市和集镇规划区外拆并村庄、建设大规模农民集中居住区，不得强制农民搬迁和上楼居住。

应当说，这是自2020年一些地区的“村庄撤并”工作引发部分专家学者质疑批评和舆论高度关注后，中央对这一问题的再度明确表态，前后是连贯、统一的，这对于维护农民合法权益、保障工作开展合理性无疑是一场“及时雨”。

据此，在明律师提示广大农民朋友在2021年遇到本村的“拆旧建新”时可注意以下3点：

一是搞清楚“拆旧建新”的依据和理由是什么。可通过申请政府信息公开、村务公开，要求召开村民会议或者村民代表会议等途径弄清楚。

如果确系政府主导的工程建设项目所需的征收行为，那么农民朋友们也会乐见其成；而若仅是以村庄规划调整、建设美丽乡村等名义开展的“村民自治”性质的拆迁，那么每一户村民的意愿就很关键了。如果村里面试图绕开农户去硬推，涉案项目的合法、合理性就都会存在疑问。

二是“拆旧建新”有无明确的补偿安置方案，是否做到了“先补偿，后搬迁”。这两项是保障农民房屋财产权利的基础，属于最低限度的要求。做不到或者模棱两可的，农民千万不可委曲求全签订补偿安置协议甚至是“自愿拆除房屋”的协议。

三是“拆旧建新”的过程中是否存在村集体强行收回宅基地使用权、“帮拆”农户房屋等情形。我们多次强调过，这种做法很多都不具有合法性，是对农民财产权利的公然无视和侵害，大家切不可忍气吞声坐视村委会或者村集体胡作非为。

总之，“村民自治”的精髓就在于凡事商量着来，强行向下推那是典型的行政行为的特征，村委会或者村集体没有这个权力。

【要点二：对耕地“非农化”零容忍】

《意见》中指出，采取“长牙齿”的措施，落实最严格的耕地保护制度。严禁违规占用耕地和违背自然规律绿化造林、挖湖造景，严格控制非农建设占用耕地，深入推进农村乱占耕地建房专项整治行动，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”。

明确耕地利用优先序，永久基本农田重点用于粮食特别是口粮生产，一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产……

文件中再度强调了对耕地尤其是永久基本农田的强有力保护。随着新修订《土地管理法》的全面施行，各地对乱占耕地建房等违法用地行为的打击力度来到了一个史无前例的强度上。

固然在实践中有些老百姓占用耕地建造的房屋有一定“年头”，似乎能与“历史遗留原因形成的”沾上边，或是曾经得到过当时地方政府的许可甚至鼓励。但“此一时彼一时也”，大家一定要认清形势，在专业律师的指导下积极配合自然资源和规划主管部门严格依法妥善处置这类纠纷。

同时，要坚决杜绝新增的任何违法用地行为，避免在中央三令五申的情况下往枪口上撞。

请牢记，除了宅基地、集体公益性设施用地和集体经营性建设用地外，承包地、林地、草地、自留地、四荒地、设施农业用地等原则上均属于农用地，不能拿来建房，建养殖场也一定要避开永久基本农田，并在咨询乡镇政府后再与村集体等土地权利人签订书面的用地协议。

【要点三：土地制度改革稳步推进，两个“三权分置”都会有】

《意见》中再次提及了已试点推行多年的农村“三块地”制度改革：健全土地经营权流转服务体系。积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度。

加强宅基地管理，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。规范开展房地一体宅基地日常登记颁证工作。

保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，研究制定依法自愿有偿转让的具体办法。

翻译过来，这里面一共说了3件事：

一是土地承包经营权中的“所有权、承包权、经营权”的三权分置，其中的土地经营权流转（含出租或者入股等不同方式）是当下农村地区的重要改革工作，且已进入了全面实施阶段。

二是集体经营性建设用地入市，这首先要看某一村集体有没有国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途的土地。有了，就可以试点将其出让、出租进而获取收益，村民可通过村民自治程序知情并参与意见。

三是宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革。盘活利用闲置宅基地和农房目前已有许多试点经验和规范创新，农民可依据自己所在省、市、县的规定选择是否参与自愿有偿退出、房屋共建共享、宅基地使用权竞拍流转等具体改革举措。

总之，上述两个“三权分置”将与农民的土地承包经营权和宅基地使用权密切相关，农民只需要掌握“自愿、依法、符合政策和有书面凭据”这几大原则就可以考虑是否参与了，当然前提是你的房屋和土地一定要完成确权登记颁证工作。

在明律师最后要提示大家的是，本次中央一号文件再度聚焦三农工作的目的只有一个，就是要让农民的生活过得更好。落实当中究竟好还是不好，每一户农民群众都最有发言权。专业征地拆迁律师也将始终陪伴大家，帮助大家应对变革中的新事物、新问题，以实现抓住契机后的更好发展。（王小明/文）

附：《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》全文

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