农业农村部明确：进城落户村民的闲置宅基地将探索有偿使用

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在明小编 2025-08-13 12:08:13

2月22日的国新办发布会上，农业农村部有关负责同志就刚刚发布的2021年中央一号文件涉三农工作有关问题进行了说明，并回答了记者的提问。其中牵涉乡村建设行动和宅基地制度改革的问题尤为引人关注。此番农业农村部究竟给出了怎样的新政策和要求呢？进城落户村民的宅基地权利保障和盘活利用闲置宅基地之间又能否找寻到平衡呢？退出宅基地、撤并村庄集中上楼居住等举措又该秉持怎样的原则呢？

【要点一：乡村规划编制不能推倒重来，大拆大建】

农业农村部原声：要抓好规划编制。乡村规划是乡村建设的施工图，没有规划，乱搭乱建乱占就会冒出来，治理起来成本会很高，代价会很大，所以要坚持规划先行，先规划后建设，合理确定村庄的布局分类，有条件、有需求的村庄可以先干起来。

同时，我们要强调编制村庄规划要在现有的基础上展开，注重实用性，不能都推倒重来，搞大拆大建。村庄要保持乡村独特的风貌，要留住村庄的乡情味和烟火气，防止千村一面。

同时，要严格规范村庄的撤并，不得违背农民意愿，强迫农民上楼。

在明律师解析：乡村庄规划可谓是农村“毛细血管”部分的规划，基于《城乡规划法》的原则性规定，有了它就可以对农村的私搭乱建等违建行为从根本上予以遏制，制止新增违建的出现。

农业农村部的上述表态中着重强调了编制村庄规划“要在现有的基础上展开”，不能都推倒重来，搞大拆大建。

我们一贯主张，对于历史遗留原因形成的未经规划许可建成的房屋不应简单粗暴地作为违建予以认定、拆除，而要综合考虑房屋的建造年代、当时的法规政策、当地的规划管理现状、是否存在信赖利益以及涉案房屋对未来规划的影响等因素加以判定。

尤其是不能用新的标准、要求来调整旧的事物。这个道理很浅显易懂，但在“无证房”的处置层面上则有很多趋向于“一刀切”的声音。在明律师认为，至少在广大农村地区，对这一问题是需要慎之又慎的。

至于村庄撤并或者叫“合村并居”，更应当遵循实事求是的原则，对确因地处偏远、交通不便、自然环境恶劣、“空心化”严重适宜搬迁撤并的村庄进行整合撤并，而不能“为了撤并而撤并”，更不能将村庄撤并搞成形式主义、面子工程。

农业农村部此次“严格规范、不得违背、不得强迫”的表态延续了2020年自然资源部在这一问题较为突出时所作的关键性表态，可谓是对这一现象及时的踩刹车和降温。

【要点二：不能以各种名义强制农民退出宅基地和强迫农民“上楼”】

农业农村部原声：去年，中央农办、农业农村部会同有关部门，在全国104个县市区和3个地级市启动了新一轮农村宅基地制度改革试点。

试点的核心是要探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。在试点中，着眼保护进城落户农民宅基地权益，要探索农户宅基地资格权的保障机制，同时，通过探索宅基地使用权的流转、抵押、自愿有偿退出、有偿使用等，来增加农户的财产性收入。

宅基地制度改革涉及农民的切身利益……要保持足够的历史耐心，坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线。

同时也要明确，严格禁止城里人下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆等，也不能以各种名义强制农民退出宅基地和强迫农民“上楼”，要确保改革始终朝着正确的方向向前推进。

在明律师解析：在鼓励有条件的农民进城落户成为城市居民的背景下，对其宅基地相关权益予以保护是必要的保障性措施。进城将不再与“失地”直接挂钩，这样才能打消农民群众进城落户的后顾之忧，加速城镇化的进程。

而对于进城落户村民的宅基地及其上房屋，农业农村部在上述表态中明确提及了几种“盘活利用”的方式和思路。

总的来讲，“资格权”概念的引入是此项制度改革的灵魂。“资格权”与农村集体经济组织成员的资格紧密相关，它的出现将使“使用权”独立出来专供流转、抵押融资和有偿使用，从而在一定程度上实现城镇资源对农村宅基地资源的充分利用，取得的收益则由参与者们共享，最终惠及农村村民。

农业农村部在答记者问中还突出强调了“不能强制农民退出宅基地和上楼”的问题。就现阶段的改革举措而言，退出宅基地必须坚持“自愿有偿”，村集体和地方政府不能通过征收或者依法收回宅基地使用权这两种方式以外的任何一种形式强制农民退出宅基地。

而无论是征收还是收回，都必须严格依据《土地管理法》的相关规定进行，强制退出、强迫上楼的实质就是违法。

一旦面临这种情况，农民一定不可畏惧村里的“权势”而忍气吞声放弃权利，而要及时咨询专业律师，将复议、民事诉讼、行政诉讼等法律途径调动起来，对宅基地的“收回”决定或者批复实施救济。

尤其是那些打着“村民自治”“宅改”旗号的征收拆迁、棚户区改造项目，其性质本身与前述内容明显不符，不应采取此种程序和方式试图替代法定的征收拆迁程序。

在明律师最后要补充提及的一点是，近期各地较为多见的改革试点举措是对一户多宅、超占面积和城镇户籍子女继承所得的宅基地实行有偿使用，即按年度付费后才能继续占有使用宅基地。农业农村部的上述表态中明确提及了有偿使用是探索的方向，但我们认为就其具体的落实细则，尤其是“罚则”和适用情形上仍有进一步调整优化的空间。

动辄采取上诚信黑名单、不予确权登记颁证等做法对本属合法占有使用宅基地的人进行“惩戒”，似乎缺乏足够有说服力的法律依据。政策可以引导、鼓励怎样去摸索，但却理应慎重制定各类惩罚性举措，这样才符合此番强调的“不能强制、不得强迫”之原则。（王小明/文）

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