房屋被强制拆除到底该告谁？最高法出新规了！

#强制拆除

在明小编 2025-08-14 01:15:54

　　日前，最高人民法院最新发布了《关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》(以下简称《被告资格规定》)，其中对行政强制拆除案件的被告确定问题作出的规定引发了征地拆迁、拆违领域专业人士的高度关注。那么，新规的核心精神到底是什么?适用多年的“强拆主体推定”规则还有继续适用的空间吗?被征收人在确定被告的问题上又该有怎样的认识上的转变呢?本文，在明律师就为大家浅析新规中的部分问题。

　　【新规要旨：确定县级政府不应作为行政诉讼被告的各种情形】

　　新规名为“关于正确确定县级以上政府被告资格问题的规定”，这就意味着当下在“确定被告”这件事情上已经出现了不太正确的势头。

　　正如最高法在答记者问中指出的，“一些当事人为了提高管辖级别，在作出行政行为的行政机关并非县级以上地方人民政府的情况下，将县级以上地方人民政府列为被告，导致中级人民法院案件出现激增态势，也导致当事人的诉讼权利和合法权益不能得到及时有效救济。”

　　基于此，新规的目的旨在“拨乱反正”，回归到《行政诉讼法》第26条第1款“谁行为，谁被告”的确定被告资格原则上来，刹住一些当事人为“提高审级”“再审摸到最高法”而盲目、错误起诉县级政府的状况，让更多的行政案件回到基层法院管辖。

　　【遭遇强制拆除到底该告谁?新规明确了!】

　　新规中涉及房屋被强制拆除、地上附着物和青苗被强制铲平一类行政强制纠纷的内容主要有3点：

　　1. 县级以上地方人民政府根据城乡规划法的规定，责成有关职能部门对违法建筑实施强制拆除，公民、法人或者其他组织不服强制拆除行为提起诉讼，人民法院应当根据行政诉讼法第二十六条第一款的规定，以作出强制拆除决定的行政机关为被告;没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除行为的职能部门为被告。(第2条)

　　根据《城乡规划法》第64、65条的规定，实践中查处、拆除违建的行政机关一般是乡镇政府、街道办事处和城管执法部门，县级自然资源和城乡规划部门一般是管查不管拆。

　　此类针对“违建”的确认强拆行为违法之诉的被告一般也都集中在上述4个部门上，直接告县级政府是不行的。换言之，这类案件的一审只能由基层法院，也就是县一级法院来受理。

　　2. 被征收人对集体土地征收中强制拆除房屋等行为不服提起诉讼的，除有证据证明系县级以上地方人民政府具体实施外，人民法院应当根据行政诉讼法第二十六条第一款的规定，以作出强制拆除决定的行政机关为被告;没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除等行为的行政机关为被告。(第3条第1款)

　　对于这条的理解，笔者认为应做如下考虑：

　　其一，如果有明确证据证明是乡镇政府、街道办事处、征收办、县级自然资源和规划部门等具体实施了强制拆除、铲平行为，包括其自认实施了拆除行为的，被告应当确定为上述相应的部门，而不是县级政府。

　　其二，如果既无强制拆除决定，又无任何主体承认实施了强制拆除行为，或者仅有村委会、开发商等民事主体自认组织实施了强制拆除行为，此时“强拆主体推定”规则应当启用，县级政府因其系对征收集体土地行为负总责的主体而可能成为案件的被告(具体要看被征收人一方是否有“初步证据”)。

　　也就是说，新规的上述内容并没有完全否定“强拆主体推定”的规则，只是强调了在具体实施强制拆除行为主体明确可证的情况下不能仍以县级政府当做“形式被告”。

　　3. 县级政府已经作出国有土地上房屋征收与补偿决定，公民、法人或者其他组织不服具体实施房屋征收与补偿工作中的强制拆除房屋等行为提起诉讼的，人民法院应当根据行政诉讼法第二十六条第一款的规定，以作出强制拆除决定的行政机关为被告;没有强制拆除决定书的，以县级以上地方人民政府确定的房屋征收部门为被告。(第3条第2款)

　　这一款新规在表述上与前一款可就有所不同了。它的适用前提是在城市房屋征收中，县级政府已经作出了房屋征收决定和征收补偿决定(根据“与”字的逻辑含义，二者缺一不可)，此后再发生的强制拆除行为如无明确的主体“认领”或者书面的强制拆除决定存在的，一律推定项目中的房屋征收部门(区、县住建委或者区、县直接设立的征收办、拆迁办)为被告。

　　换言之，在这种情况下，强拆主体无法再被推定为县级政府，而只能是被确定为县级政府确定的房屋征收部门，案件也仅能由基层法院管辖。

　　笔者认为，即使强拆行为系不明身份社会人员夤夜实施，且事后仅有开发商等民事主体或者无人承认实施了该行为，依据新规被征收人也无法再直接起诉对征收行为负总责的县级政府，而是只能诉其确定的房屋征收部门了。

　　但同时需要注意的是，如果区县政府尚未依法作出房屋征收决定、征收补偿决定这法定的“双决定”，房屋就遭“偷拆”，那么在证据不足且无人认领的情形下，强拆主体推定规则仍是可以启用的，县级政府仍可能被确定为案件的被告。

　　在明律师最后想提示广大被征收人的是，《被告资格规定》凸显了《行政诉讼法》第26条关于“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的适用。在房屋遭违法强制拆除后，究竟谁才是“作出行政行为的行政机关”，能不能闭着眼睛直接起诉县级政府，这已超出了普通老百姓的判别能力，需要在专业拆迁律师的指导下才能相对准确地锁定被告。但从司法解释的导向上看，直接诉县级政府以实现“中级人民法院一审”的思路是遭到了否定的，再想这么走也势必会遇到更大的困难。(王小明/文本文观点仅系作者个人的初步分析，欢迎批评指正)

　　附：《最高法关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》

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