知识点：行政机关作出涉及集体土地的行政行为后，对该行为不服，集体土地所有权人有权提起诉讼。但如果村委会或农村集体经济组织不起诉或农村集体经济组织成建制撤销的情况下，对该行政行为不服，应由谁起诉？
集体土地所有权，是指农村劳动群众集体经济组织在法律规定的范围内占用、使用、收益、处分自己所有的土地的权利，是我国社会主义土地所有权的一种重要形式。近几年，由于土地价值大幅提升，涉及集体所有土地的行政纠纷日益增加。所以，保护集体土地所有权具有十分重大的意义。
那么，在涉及农村集体所有土地的行政案件中，谁有权提起诉讼呢？
集体土地的所有人具有原状资格
目前，农村集体土地所有人有三：其一，村农民集体。此为目前我国农村土地集体所有权最主要的一种主体。《土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。其二，农业集体经济组织的农民集体。此为目前农村土地集体所有权的第二种主体。《土地管理法》第十条规定，已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。其三，乡（镇）农民集体。《民法通则》第七十四条及《土地管理法》第十条规定，已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。
综合上述规定，《物权法》第六十条规定，对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。
过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼
上述三类主体对涉及农村集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。但是，如果上述主体不起诉或者成建制撤销的应由谁起诉，就成为司法实践中不得不解决的问题。
为解决这一问题，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》给出规定，其中第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。这条规定，主要是考虑到很多涉及农民集体权益的纠纷，由于少数村干部不愿提起诉讼，导致农民权益受到损害而无法得到救济，甚至有的村委会的公章掌握在乡、镇政府部门，难以村集体的名义提起诉讼。由于农民权益得不到保障，又缺乏救济途径，导致群体性的上访，因此有必要赋予具有代表性的农民以集体名义提起诉讼的权利。
在实践中，要注意3个问题：一是正确理解“村委会或农村集体经济组织”。所谓“村委会或农村集体经济组织”，按照《民法通则》、《土地管理法》及《物权法》的规定，包括村集体经济组织或者村民委员会、村内各该集体经济组织或者村民小组以及乡镇集体经济组织。
二是正确理解“村委会或农村集体经济组织等不起诉”。如村委会或农村集体经济组织等积极起诉，过半数的村民客观上也没有必要起诉。值得注意的是，村委会或农村集体经济组织起诉，而过半数的村民也起诉，但诉讼请求不一致时，原则上还是以村委会或农村集体经济组织为主，个别诉讼请求可以通过协调，使两者达到一致。
三是该如何确定“过半数的村民或户”或“过半数的原集体经济组织成员或户”呢？一般认为，“过半数的村民或户”或“过半数的原集体经济组织成员或户”，既包括农村集体经济组织村民的“过半数”，也包括合法参加村民会议村民的“过半数”。“过半数”的形成方式可以是多种多样的。既可以会议表决，又可以私下联署，甚至可以用其他方式。
农村集体经济组织的特定成员在一定条件下也可以具有原告主体资格
在实践中，从加大土地保护力度的角度出发，对土地违法行为或相关不履行职责行为起诉，原告资格应当放宽，只要是具有法律上利害关系的公民、法人或其他组织，都可以起诉。这些利害关系人通常包括所涉土地的所有权人、使用权人，相关集体经济组织的多数村民，村委会，以及占有、使用争议土地的集体成员（如土地承包权人、宅基地使用权人）等。
实践中，存在争议较大的是并不占有、使用相关土地的其他集体成员能否起诉。一般情况下，这类成员不能仅以其具有该集体成员资格而获得诉权，因为非法占地等土地违法行为虽然直接侵害了集体经济组织整体的合法权益，然而并不一定直接影响所有集体成员个人的权利义务。如果这类成员能够举证，证明其虽然没有使用该土地，但土地违法行为已经直接影响到其合法权益，如相邻权，人民法院对其起诉也应受理。
（作者单位：最高人民法院行政庭）
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