最高法最新发布：责令限期拆除就是行政处罚

2021年新年伊始，《行政处罚法》完成全新修订，然而责令限期拆除行为并没有被直接列举为行政处罚行为之一，这就给责令限期拆除行为的定性带来一定的困难。

近年来，因城镇化的发展，土地征收带来的利益，使得农村村民违规加建住房、未经批准突击建房、批少建多或者未经批准将原合法建筑拆除扩建、或在农用地上擅自新建住房等情况屡见不鲜。《城乡规划法》规定了违反规划的建筑，主管部门可以责令限期拆除。

实践中，对责令限期拆除行为的法律性质认识不一。至少存在着行政处罚说、行政强制说、行政强制执行前的告知程序说、行政命令说等多种观点，笔者认为，违反规划的“责令限期拆除”应当属于行政处罚。

（一）概念上，行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。

行政强制是指行政主体为实现行政目的，对相对人的财产、身体等予以强制而采取的临时性措施。行政强制具有暂时性，此后可能还有具体的行政处罚；行政处罚具有终局性，对于相对人的权利影响是最终的。

从概念上看，责令限期拆除是行政机关对行政相对人的财产上的最终制裁，属于行政处罚。

接在责令限期拆除决定后面的，依法只能是行政强制执行或者申请法院强制执行，责令限拆本身不属于行政强制。

（二）目的上，行政强制是为了制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大，如责令改正等。行政处罚的目的是通过设定新的义务、通过影响相对人的实体权利达到行政管理秩序回归正常的目的。

责令限期拆除是为了纠正违法行为、恢复违法行为发生前的原始形态。所以从目的上，责令限期拆除应属于行政处罚。

（三）立法上，虽然《城乡规划法》尚未明确违反规划时的“责令限期拆除”的法律属性，但从《土地管理法》第七十八条、第八十三条的规定来看（其中有“行政处罚”等表述），“责令限期拆除”属于行政处罚。

从本质上，违反用地规划和违法用地，很多地方存在行为与结果上的重叠，违反用地规划导致的限期拆除和违法用地导致的限期拆除的处罚性质并无区别。

（四）司法解释上，根据最高人民法院最新发布的法发〔2020〕44号（最高人民法院印发《关于行政案件案由的暂行规定》的通知），《暂行规定》规定一级案由为行政行为，在二级案由“行政处罚”项中的三级案由第15项即为“责令限期拆除”。由此可见，最高法在司法实践中将责令限期拆除行为归于行政处罚。

综上，在明律师认为，从《土地管理法》角度或《城乡规划法》角度，虽然所依据的法律不同，作出责令限期拆除决定的本质并无不同。有必要尽快统一责令限期拆除的法律属性，明确责令限期拆除属于行政处罚。那么街道办、乡镇政府、自然资源和规划主管部门等在作出责令限期拆除决定时，就有了据以审查判断其合法性的明确程序依据，即是否依据《行政处罚法》的规定保障了当事人陈述、申辩、听证、复议诉讼等权利。

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