拆迁补偿协议还没签，房屋被违法强制拆除，责任究竟该归谁？

行政机关强制拆除房屋如何确定被告一直是征地拆迁案件中的重点和难点，有时被征收人不清楚自己的房屋是被哪个部门拆除的，向公安机关报案时也被告知是政府行为而不予立案。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已确定。但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体在起诉时难以确定，只能通过审理并运用举证责任规则作出判断。

2011年1月，某县政府决定在县城行政规划区内进行旧城改造，制定颁布了实施方案，成立了旧城改造建设指挥部等临时机构。

原告的房屋被列入拆迁规划范围，但双方就补偿问题未达成协议，后涉案房屋被强制拆除。原告起诉请求确认县政府强制拆除房屋的行为违法。

一审法院认为，县政府辩称其未曾实施过上述行为，原告的证据不能证实县政府工作人员曾参与或实施拆除原告房屋的行为，因此县政府并非本案适格被告，原告的起诉不具备法定起诉条件，故裁定驳回起诉。二审维持了上述裁定。后案件进入再审程序。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。

市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。”

第五条规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”

上述规定明确了市、县级人民政府及房屋征收部门、实施单位之间因房屋征收补偿工作产生的法律责任。在无明确主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。如果用地单位、拆迁公司等非行政主体实施强制拆除的，应当查明是否受行政机关委托实施。

原告向法院提交了县政府颁发的《城市建设及旧城改造实施方案的通知》，以及临时机构作出的《旧城改造公告》等证据，可以初步证明县政府负有涉案房屋所在区域征收与补偿的法定职责。

在双方未达成补偿安置协议且涉案房屋已被强制拆除的情况下，除非有相反证据证明涉案房屋系因其他原因灭失，否则举证责任应由县政府承担。在县政府无法举证证明非其所为的情况下，可以推定其实施或委托实施了被诉强拆行为并承担相应责任。

通过以上分析，我们可以得出以下结论：

1.如果存在政府征收项目，房屋被强拆就应推定为行政行为，而不是刑事或民事侵权行为，因此应当首先提起行政诉讼；

2.法院可以推定房屋征收部门对强制拆除行为负责，除非其举证证明是其他主体拆除房屋。

3.征收实施单位受到房屋征收部门的委托拆除房屋，由房屋征收部门承担法律责任。

值得一提的是，河南省高级人民法院于2020年5月14日印发《关于依法准确确定行政案件被告的指导意见（试行）》，对涉及征地拆迁类行政诉讼案件的被告确定问题重新做了明确：

1. 市、县级人民政府已作出房屋征收决定，对具体实施房屋征收与补偿工作过程中的强制拆除、签订协议等行为，被征收人不服提起诉讼的，以市、县级人民政府确定的房屋征收部门为被告。

征收实施单位受市、县级人民政府确定的房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。

2. 已取得国务院、省级人民政府征地批复的农村集体土地征收项目，被征收人不服强制拆除房屋行为的，除有确实充分的证据证明系县级以上人民政府组织实施或者直接参与实施外，以县级以上人民政府土地行政主管部门或者其他以自己名义实施强拆行为的行政主体为被告。

故此，在无充分证据证明强拆实施主体的情况下，“强拆主体推定”的对象似乎有悄然发生变化的趋势。直接告区县政府将面临更多的挑战，房屋征收部门、自然资源主管部门、街道办事处、开发区管委会等主体成为被告的机会将可能增多。

在明律师事务所的杨念平律师团队就此提醒大家，“强拆主体推定”并非被征收人可以免守房、免取证的“令牌”，只有做好相应的取证工作，尽可能的提供强拆发生前后能够证明实施主体身份的录音、视频、照片、新闻报道等证据，才能更好的帮助我们将强拆者钉死在证据上，维护自身的合法财产权益。（杜宇/文）

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