城市房屋拆迁案例：征地批复真的不可诉吗？

导读：《最高院关于曾成、龙平安等六人诉国土资源部征地批复行政行为是否受理的复函》中答复称：“依照《土地管理法》的规定，只有国务院和省级人民政府才有征地批准权，在国务院批准征地后，国土资源部以批复形式通知省级人民政府的行为，属于国务院批准征地行为的组成部分。对国土资源部以不属于行政复议范围作出的不予受理征地行政复议申请决定，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当裁定不予受理，已经受理的，应当裁定驳回起诉。”可以看出，最高院也将征地批复视为内部的通知行为，进而将其纳入了不可诉的范围。

（2005）行他字第23号《最高人民法院关于适用﹤行政复议法﹥第三十条第二款有关问题的答复》中称：“《行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情况：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。依照上述法律和司法解释的规定，公民、法人或者其他组织不服省、自治区、直辖市人民政府作出的征收土地决定申请行政复议，复议机关作出的行政复议决定属于最终裁决行为。

同时，《行政诉讼法》第十三条第（四）项规定，公民、法人或者其他组织对“法律规定由行政机关最终裁决的行政行为”不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

上述法律法规、司法解释或将征地批复纳入内部行政行为或认定为最终裁决行为，均认为不属于行政诉讼法受案范围，即征地批复不可诉。

【案情简介】

2016年由北京在明律师事务所的刘勇进律师代理的兴安街道某居民委员会的李某与安丘市人民政府对簿公堂，在当地引起了不小的关注。民告官并不新鲜，但是所告的内容却足以引起政府和所有被拆迁人的关注：起诉安丘市人民政府作出的《关于收购安丘市兴安街道某居民委员会国有建设用地使用权批复》（安政土字【2014】159号，以下简称159号批复）。原告李某认为安丘市人民政府作出的159号批复侵犯了包括但不限于原告在内的集体经济组织成员的合法权益，请求法院撤销该批复。

为了能更好的帮助读者理解本案，笔者对该案案情进行简单梳理如下：

1. 1994年，某居民委员会全体成员经山东省人民政府批准转为城镇居民户口，土地相应由土地管理部门代政府收归国有。在土地转为国有后，土地管理部门未通过有偿收回进行储备，实际仍由居委会一直管理使用；

2. 2014年4月10日，某居委会向安丘市国土局提出申请，请求将居委会面积为XX平方米的国有土地收回重新重置，街道办在申请书上加盖公章；

3. 2014年9月26日，安丘市国土局与居委会就收回土地及土地补偿费等事宜签订了《收回土地协议书》。

4. 2014年10月13日，安丘市国土局向安丘市人民政府提交《关于某居委会国有建设用地使用权的请示》，请求政府批准收购居委会的国有建设用地，交由安丘市土地储备中心并依法出让；

5. 2014年10月13日，安丘市人民政府作出被诉159号批复，批准收购居委会的国有建设用地使用权，由安丘市国土局与居委会签订《收购土地协议书》，并向其支付收购土地补偿款，之后将相关款项拨付给居委会。

6. 2015年3月安丘市某房地产开发有限公司通过出让取得包括原告房屋占用土地在内的数平方米土地；

7. 原告李某通过信息公开方式获知市政府作出的159号批复。原告认为侵犯其合法权益因此诉至人民法院。

一审法院认为：

159号批复批准收购土地属于履行行政职责的行为，且安丘市国土局已经依据该批复与居委会签订收购土地协议进行了有偿收购土地，该批复已经对外发生法律效力，原告对该批复不服提起诉讼，依法属于行政诉讼的受案范围。被告主张被诉159号批复属于内部行政行为而不属于行政诉讼受案范围的主张不予采纳。

【律师说法】

本案所涉批复不是一般、严格意义上的征地批复，案件中的集体土地早已转为国有，只是土地尚由居委会代管，后由人民政府对回购国有建设用地的批复。但关于征地批复是否可诉提供了可以借鉴的角度。

首先，从法律上来讲，征地批准文件并没有被排除在行政诉讼受案范围外。

为了解决什么样的行政行为能够起诉的难题，最高人民法院在《行政诉讼法若干问题的解释》中进行了排除式的说明，我们可以发现征地批复文件并不在此列，也就是说，征地批复文件毫无疑问地具有行政可诉性。

此外，无论是行政复议法还是行政诉讼法都允许对上级行政机关批准文件提起行政复议或者行政诉讼。征地批复文件作为上级批准文件的类型之一，自然可以具有可诉性。

其次，从法理方面分析，征地批复不是内部行政行为。实践中有些法院主张，征地批复文件属于内部文件从而不具有可诉性。一是该文件是政府体制内下级向上级就某个问题进行请示，而上级依据下级的请示而作出的批示。这种批示的性质是政府机关内部的文件；二是文件不对外发生效力，只有地方政府发布了征地公告，征地行为才会开始。

但内部行政行为和外部行政行为的区分在于，内部行政行为只对行政机构内部起作用，不会对外界产生直接影响，而外部行政行为对外界产生影响，直接影响了行政机关外部的群体的利益。目前理论界公认的内部行政行为仅指行政机关内部的奖励、任免行为，对于这类内部行政行为不服，只能通过内部申请复核的方式来处理，而不能提起诉讼。因此，判断征地批复文件是否是内部行政行为，只需要认清它是否对外界产生作用就可以了。

我们可以发现征地批复文件实实在在会对外界产生作用，不属于内部行政行为的范畴。任何的征地批复，处理的都是行政机关外部的关于土地上的事情，征地批复行为导致集体土地变成了国有土地，这种外部的影响是客观存在的，也是显而易见的，因此部分法院声称征地批复文件是内部行为，不对外产生影响是无论如何都站不住脚的。

综上，征地批复文件的可诉性无论是法理上还是法律条文上本无争议。实践中，有部分司法机关故意将该征地批复文件所涉行政行为定性为内部行为而不予受理此类诉讼，作为专业的征地拆迁维权律师，刘勇进律师将会尽职尽责为被征收人的利益就此问题与法院展开多次的辩论，相信理越辩越明，征地批复不可诉终有一天会成为历史。

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