国有土地上房屋拆迁案例：拆迁许可证只能合着诉不能分着诉？

导读：近日，北京在明律师事务所的梁红丽律师代理的东北某城市房屋拆迁许可行政纠纷案件引起了笔者的研究兴趣。2018年3月，梁律师代理了东北某城市6户当事人的国有土地上房屋征收拆迁案件。据悉，该6户当事人的房屋2006年即被纳入该市的拆迁许可证的拆迁范围，因为补偿安置标准以及回迁安置等问题，该6户当事人以及其他住户参与的各类信访问题不断产生，多年来6户当事人居住区域始终未完成拆迁。而拆迁人为了保证自己的拆迁主体地位，拆迁许可证始终处于续期状态。经过多年信访，当事人发现信访并不直接解决实际问题，存在相互推诿等踢皮球的情形且效率低下，从而使当事人逐渐意识到通过法律手段依法维权的重要。因此，经过对北京多家律师事务所的比较，6户当事人最终选择北京在明律师事务所依法维权。

这里需要提及的是本案仍然适用拆迁许可证进行城市房屋的拆迁，即仍然以《城市房屋拆迁管理条例》为拆迁的法规依据。众所周知，自2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号令）生效后，《城市房屋拆迁管理条例》被废止。那么为何该东北城市2018年的拆迁行为仍然适用《城市房屋拆迁管理条例》呢？这是因为《国有土地上房屋征收与补偿条例》在第35条作出了特别规定，即本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。因为该6户当事人居住区域的拆迁许可证始终处于不断续期的状态，所以，依然适用拆迁许可证的规定进行拆迁，只是已经不能在当事人法律程序用尽之前拆迁其房屋了。

与北京以及其他地区不同的是，该东北城市并不是对拆迁许可证进行续证，而是就该拆迁许可证进行续期。梁律师经过对当地拆迁法规检索后发现，该拆迁许可证的续期行为存在严重的违法点，故指导6户当事人提起拆迁许可证行政诉讼。根据以往的办案经验，该6户当事人可以选择作为共同原告合并提起拆迁许可证行政诉讼的方式，也可以选择分别提起行政诉讼，然后申请法院合并审理的方式。这是因为，集体性维权的征地拆迁类案件，同样存在每户补偿金额不同的特点，因为每户利益诉求的差别，征收拆迁人在与每户当事人的谈判中，会针对每户的特点进行区分。分别提起诉讼，存在每户达到维权诉求后，可以选择随时撤诉的便利。同时，大量的司法实践也存在地方法院要求将合并起诉进行拆分的情形。因此，梁律师选择每户分别起诉，然后申请法院合并审理的方式。

《行政诉讼法》经过2014年大篇幅的修改之后，根据其第18条第二款的规定，由基层法院管辖的行政案件已经大多建立起异地管辖或者集中管辖等制度，该东北城市也不例外，实行交叉异地管辖。因为本案涉及多年前的拆迁行政许可证问题，并且《城市房屋拆迁管理条例》已经失效多年，在立案环节，该管辖受案法院设置了不少的障碍，经过律师的据理力争，该案件成功立案。立案之后，案件被移送行政庭进行审理。在法院组织的证据交换环节，主审法官以被诉行政行为属于同一行政行为为由，释明6户当事人应当作为共同原告合并起诉，撤回分别的起诉。那么，法官的这一说法是否有法律依据呢？

什么是行政诉讼法上的共同诉讼呢？根据《行政诉讼法》第27条的规定，当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。根据行政诉讼法对共同诉讼的定义可知，法律将共同诉讼区分为两种情形，即因同一行政行为发生的行政案件“必要的共同诉讼”与因同类行政行为经人民法院认可并经各当事人同意合并审理的“普通的共同诉讼”。何为必要的共同诉讼？必要的共同诉讼是指因同一行政行为引起的共同诉讼，由于该行政行为不能分割且审判结果单一，法院必须一起审理的诉讼。该诉讼形式源于民法的理论和制度。同样可以分为两种情况：一是共同原告，就是两个以上的行政相对人对同一行政行为不服而向法院起诉。如两人以上共同违法，行政机关在同一行政决定中作出处罚，受处罚人均不服，提起诉讼的；或者行政处罚案件中违法行为人和受害人均不服处罚决定，提起诉讼。二是共同被告，就是两个以上行政主体共同实施的行政行为被起诉到法院等。何为普通的共同诉讼？普通的共同诉讼则是指因同类行政行为发生的共同诉讼，由于并非因同一行政行为引起的，当事人之间不存在不可分割的权利义务关系，受案法院既可以作为不同的案件分别审理，也可以经各当事人同意后合并一起审理的诉讼。之所以成为共同诉讼，是因为这类行为性质相同，或者事实和理由相同，从提高审判效率和保证裁判统一性上考虑，可以共同审理。普通共同诉讼需要符合以下四个条件：一是必须由同一法院管辖；二是必须属于同一诉讼程序，或者都适用普通程序，或者皆适用简易程序；三是当事人同意作为共同诉讼合并审理；四是必须符合合并审理的目的，即提高审判效率。

就本案而言，6户当事人就同一行政机关作出的同一拆迁许可行政行为，分别提起行政诉讼，符合必要的共同诉讼同一行政行为合并审理的条件。但是，受案法院释明的应当将各原告合并为共同原告，并撤回分别的起诉，是否只是唯一选择呢？由于梁律师并未在本案立案环节设计将6户当事人作为共同原告合并起诉的方式，而是选择分别立案，并申请在程序上合并审理的方式。根据现有司法制度，受案法院有如下三种处理方式。第一，在立案环节，根据《行政诉讼法》第二十七条的规定，将6户当事人合并为共同原告，要求当事人合并起诉，并作出一个判决书；第二，即按照梁律师的诉讼设计，根据《最高人民法院关于适用的解释》第73条的规定，6户当事人分别立案后，在程序上通过一次开庭，合并审理6户当事人的案件，并对6户当事人分别作出审理结果一致的判决书；第三，选择审理其中一个案件，中止其他案件审理的模式。即根据《行政诉讼法》第61条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第69条第（九）项的规定，审理其中的一个案件，中止其他5个案件的审理，并根据审理案件的终审结果，裁定驳回其他5户案件的起诉。由于拆迁许可证等案件存在不能具体确定原告数量，并且存在诉讼的非同步性等特点，受案法院对该案件的法律释明，并非共同诉讼的必然模式。

征地拆迁类案件，除拆迁许可证行政诉讼属于必要的共同诉讼之外，如国有土地上房屋的房屋征收决定、集体土地上的先行用地批复、补偿安置方案，以及针对同一片区土地的建设用地规划行政许可、建筑工程施工许可等行政案件，同样属于存在共同原告的必要的共同诉讼。另外，根据《行政诉讼法》第26条的规定，复议机关维持原行政行为以及两个行政机关作出同一行政行为的情形，则属于法律规定的多个被告的必要的共同诉讼，如行政复议机关维持房屋征收决定或者多个行政机关共同拆迁当事人的房屋等情形。而针对《最高人民法院关于适用的解释》第73条规定的情形，则属于普通的共同诉讼，同一行政机关对不同的行政相对人分别作出补偿决定或者责令交地、责令限期拆除等行政决定，当事人分别起诉的情形，则属于典型的可选择合并审理的普通的共同诉讼的情形。在征地拆迁案件的行政诉讼中，由于司法实践的多样性，律师在代理群体性维权的案件中，会根据每个案件的特点设计相应的诉讼模式，除个别案件外，必要的共同诉讼并非一定选择合并起诉，能够分别审理的行政案件也有申请合并审理等情形。由此可见，行政法的共同诉讼的制度仍是发展中的制度，其必将随着不断的司法实践，逐渐丰富、完善。

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